滕修福：如何有效提名推荐县乡两级人大代表候选人？

发布时间：2021-04-28 作者：滕修福

    又到五年一度的基层人大换届选举年，3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议，标志着新一轮县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届同步由选民直接选举代表工作已经正式启动。
 

 
    又到五年一度的基层人大换届选举年，3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议，标志着新一轮县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届同步由选民直接选举代表工作已经正式启动。这是进入新时代的首次县乡两级人大换届同步直接选举代表，预计将有10亿左右选民参与其中，直接行使选举权和被选举权。这是全国人民政治生活中的一件大事，是社会主义民主政治建设最为普遍最为广泛的民主实践，意义重大。因此，扎实做好新一轮县乡两级人大换届由选民直接选举代表工作，尤其是按法定主体提名推荐代表候选人，是县乡两级人大代表直接选举能否取得圆满成功的关键。下面，笔者结合选举法和县乡两级人大换届代表选举工作之实践，就直接选举中县乡两级人大代表候选人的推荐主体及对应层级，以及选民联名推荐代表候选人等相关注意事项，谈一管之见。



    提名推荐县乡两级人大代表候选人的法定主体

    关于各级人大代表候选人的提名推荐主体，依据选举法第三十条之规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人”；区别在于：县乡两级人大代表直接选举按选区还可以由选民十人以上联名推荐产生，设区的市（自治州）级以上各级人大代表间接选举按选举单位（下一级人大）还可以由代表十人以上联名推荐产生。依据该条款之规定，在县乡两级人大代表直接选举中，代表候选人按选区提名产生，各政党、各人民团体和选民十人以上联名是提名推荐代表候选人的法定主体。

    关于“各政党”，即指中国共产党和在中国共产党领导下的八个民主党派，他们分别是中国共产党和中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟；关于“各人民团体”是指工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等人民群众团体，是由中国共产党领导的，按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的全国性群众组织。这里要注意的是“人民”二字，其它一般性的社会团体则不是提名推荐人大代表候选人的法定主体。关于“选民十人以上联名”，这里的选民应该界定为本选区选民，选民十人以上应该含十人联名也可；但是，不应该包括被推荐者本人。

    透视选举法第三十条之规定，提名推荐县乡两级人大代表候选人的法定主体应该分两大块，有以下众多不同情形的推荐主体：

    第一大块，即：“各政党、各人民团体联合或者单独”。可以分以下具体类别：一是各政党单独推荐，共9个具体推荐主体；二是各人民团体单独推荐，也有数个具体推荐主体；三是政党之间联合推荐，如：中共与九三学社联合、民革与台盟联合；四是人民团体之间联合推荐，如：工会与妇联联合；五是政党与人民团体之间联合推荐，如：中共与妇联联合；如此，两两、三三、四四……排列组合起来具体推荐主体不计其数。


    第二大块，即：“所属选区选民十以上联名”。试想一下：将数百上千选民排列组合一下，具体推荐主体也是不计其数的。



    党派团体推荐县乡两级人大代表候选人的对应层级
 
    关于各政党、各人民团体是指哪一级，选举法没有明确规定。那么，哪一级政党和团体可以相应推荐不同级别的人大代表候选人呢？关于这一问题，全国人大常委会法工委早在1987年6月23日《关于选举工作几个法律问题的意见》中有过权威解答：“（一）选民直接选举乡级人大代表时，乡级的政党和人民团体可以推荐代表候选人；选举县级人大代表时，县级和乡级的政党和人民团体可以推荐代表候选人；在一个选区选举代表时，选区内的政党和人民团体可以推荐代表候选人。 （二）间接选举产生的人大代表，中央和省级的政党和人民团体可以推荐全国人大代表的候选人。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州以及县一级的政党和人民团体可以推荐省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大代表候选人。”

    依据以上全国人大常委会法工委的权威解答，提名推荐县乡两级人大代表候选人的对应层级，原则上应该如下：

    一是县一级党委可以向本区域内的任何一个选区推荐县一级人大代表候选人。一般情况下，只直接下派代表候选人名单到乡镇，具体放在哪一选区由相关乡镇做主。

    二是乡镇一级党委可以向本乡镇的任何一个选区提名推荐县、乡两级人大代表候选人。一般情况下，所属乡镇选区的县级人大代表候选人由乡镇党委推荐；乡镇一级人大代表候选人，除乡镇一级领导下派参选外，一般由所属选区党组织（党委、总支、支部）自行推荐。

    三是以行政村为区域划分选区的，其村级党组织可以直接推荐县乡两级人大代表候选人。如果是两个以上行政村合并的县一级人大代表选区，应该由相关村的党组织会商推荐。

    四是按单位划分选区的，可以由所属单位党组织单独或会商推荐县乡两级人大代表候选人。一般情况下，由多个单位组成的单位选区还是由县、乡两级党委分别直接推荐为好。

    五是各民主党派单独提名推荐县乡两级人大代表候选人，应以县一级为宜。乡镇一级一般没有民主党派组织。实践中，少有民主党派单独推荐代表候选人。一般情况下，民主党派若单独推荐县、乡两级人大代表候选人，应预先与县、乡两级党委对接，或联合推荐。

    六是各人民团体单独提名推荐县、乡两级人大代表候选人，应分别由县、乡两级人民团体对应层级推荐。县一级人民团体可以推荐县、乡两级人大代表候选人，乡镇一级人民团体也可以向本乡镇范围内的选区推荐县、乡两级人大代表候选人；选区内的人民团体也可以推荐县、乡两级人大代表候选人。一般情况下，县一级人民团体负责推荐县一级人大代表候选人，乡镇一级人民团体负责推荐乡镇人大代表候选人。关于所属选区村一级人民团体（如团支部、妇代会）和一般单位人民团体（如企业单位工、青、妇），理论上可以推荐县、乡两级人大代表候选人，但具体实践中不宜。



    切实保障选民联名推荐人大代表候选人的权利实现

    依据选举法第三十条第三款之规定的法理，每一选区必须要有选民十人以上联名推荐的代表候选人，否则代表候选人的确定就无法实现差额选举的规定（选举法第三十一条）。那么，如何切实保障选民联名推荐人大代表候选人的权利实现呢？笔者认为，应把握一下基本原则。

    首先，要遵循分块限额推荐的原则。依据选举法第三十条第三款之规定，每一大块所提名推荐的代表候选人总数依法要进行限额，即：总数不能突破选区应选代表数（一至三名）。关于分块限额提名推荐代表候选人，早前只有1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第十条规定了“每一选民推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额。”但对于各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人是否限额，该若干规定当时没有明确。如此一来，在过去直接选举人大代表的实践中，选民十人以上联名推荐代表候选人的权利，往往被政党、人民团体所替代。为保障选民或代表联名推荐代表候选人权利的实现，2010年3月选举法进行第五次修正时，增加条款规定：“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。”（选举法第三十条第三款）简单地说，每一选区必须要有代表十人以上联名推荐的正式代表候选人参选，否则就违法。这样一来，充分激活并依法保障了选民或代表十人以上联名推荐代表候选人的权利。

    其次，要尊重选民联名优先的原则。选民联名优先不是法律的规定，却是选举实践的需要。如果出现某一对象，政党、人民团体准备推荐，但选民也准备联名推荐，可以考虑由选民依法联名推荐。还有，一些地方由于选民参与选举活动的积极性不高等原因，尤其要尊重选民联名推荐代表候选人优先的原则，以充分激活选民参与县乡两级人大代表选举的积极性、主动性和认可度。选民联名优先的原则，就是要采取切实有效地方式方法，积极组织、引导、指导选民依法联名推荐代表候选人，以实际行动切实尊重选民的联名推荐代表权。

    再次，要注重协商一致推荐的原则。一个选区少则几百选民，多有几千选民。按选民十人以上联名的推荐主体数量太多。因此，要注重引导、指导选民有序联名推荐。因为，选民十人以上联名推荐也要限额。如果无序联名推荐过多，不好协商一致，有可能会出现预选（选举法第三十二条），增加选区工作难度。在限额推荐的基础上，政党、人民团体和选民十人以上联名推荐的代表候选人，在确定正式代表候选人时，也要充分尊重选民联名优先的原则，政党、人民团体要礼让选民联名推荐的代表候选人。



    第四，预选也要分块限额的原则。依据选举法第三十二条之规定，“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单”。哪一块突破限额，就在哪一块预选，限额确定候选人。这样不会造成因政党、人民团体提名推荐代表候选人超限而预选挤占选民联名推荐代表候选人的现象出现；相反，选民联名推荐代表候选人超限，也要分块单独预选限额。

    提名推荐人大代表候选人需要注意把握的几个问题

    提名推荐县乡两级人大代表候选人，不仅要依法定主体按选区限额，而且还要注意把握代表候选人有效性等问题。

    被推荐的代表候选人是否有效，首先要看是否具有选民资格。取得选民资格的基本法律条件是：年满十八周岁的中国公民（选举法第四条第一款），非精神病患者（第二十七条第二款），没有被剥夺政治权利（第四条第二款）。

    其次，要看是否本地区选民。关于提名推荐代表候选人是否限于本选区选民？全国人大常委会法工委早在1998年8月31日就有权威答复：“不限于本选区选民，但应是本行政区的选民”。也就是说，县一级人大代表候选人应在该县域内登记的选民，乡镇一级人大代表候选人应在该乡镇内登记的选民。

    再次，要看是否有悖相关法律规定。2010年选举法第五次修正，特别增加条款之规定，“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”（第四十八条）在无隶属关系的行政区域同时担任人大代表，不仅有悖法律，而且不具有合理性。

    2015年选举法第六次修正，特别增加条款之规定，“公民参加各级人民代表大会代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。”（第三十五条第一款）“违反前款规定的，不列入代表候选人名单；已经列入代表候选人名单的，从名单中除名；已经当选的，其当选无效。”（第二款）这是为维护国家安全的需要而作出的一个专门的制度安排。

    依据有关法律条款的规定，相关人员不宜被提名为代表候选人。一是文盲或准文盲不宜作为人大代表候选人。代表法第三条赋予了人大代表七个方面的权利，第四条也明确了人大代表应履行的七个方面的义务，条条权利和义务都离不开文化水平的支撑。进入新时代，如果没有一定的文化素养，是难以胜任人大代表这一角色的。因此，一些地方对人大代表候选人文化程度上提出要求，是有现实意义的。二是被判过刑或有违法违纪行为的人不宜作为人大代表候选人。代表法第四条明确“模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；”“自觉遵守社会公德，清正廉洁，公道正派，勤勉尽责；”是人大代表应当履行的法定义务。因此，提名推荐的人大代表候选人必须模范地遵纪守法，具有良好的品行条件。关于这一点，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》当中就有规定：“失信被执行人为个人的，不得作为组织推荐的各级党代会代表、各级人大代表和政协委员候选人”。



    第四，要符合选区代表构成要求。依据选举法第七条之规定，各级人大代表“应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”因此，选举委员会分配代表名额到选区，一般有性别、党派、职业等的构成要求。

    第五，要在张榜公布初步代表候选人法定最后期限之前。依据全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第十条第二款之规定，“选民和各政党、各人民团体推荐的代表候选人都应当列入代表候选人名单，选举委员会不得调换或者增减。”根据这一规定，公布初步代表候选人名单后，一般不应再推荐新的代表候选人。也就是说，各政党、人民团体和选民十人以上联名提名推荐初步代表候选人要在“选举日的十五日以前”（选举法第三十二条）完成。



    原文标题：滕修福：如何有效提名推荐县乡两级人大代表候选人？

    原文来源：立法网微信公众号

    （立法网　滕修福/文）