滕修福：选举委员会履行法定职责需要注意和把握那些问题？

发布时间：2021-04-30 作者：滕修福

    又到五年一度的基层人大换届选举年，3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议，标志着新一轮县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届同步由选民直接选举代表工作已经正式启动。
 
 

    又到五年一度的基层人大换届选举年，3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议，标志着新一轮县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届同步由选民直接选举代表工作已经正式启动。这是进入新时代的首次县乡两级人大换届同步直接选举代表，预计将有10亿左右选民参与其中，直接行使选举权和被选举权。这是全国人民政治生活中的一件大事，是社会主义民主政治建设最为普遍最为广泛的民主实践，意义重大。



    本次全国县乡两级人大换届选举工作部署会议特别强调，县乡人大换届选举参加人数多、程序环节多、持续时间长、组织难度大。要在党中央的坚强领导下，精心部署、周密安排，加强协作配合，齐心协力做好各项工作。地方各级人大常委会要在同级党委的领导下，充分发挥好职能作用。省、设区的市级人大常委会要加强对本行政区域内县乡人大换届选举工作的指导和协调。县级人大常委会要切实担负起组织责任，依法加强对县乡两级选举委员会的领导。要加强对选举工作人员的培训，提高选举工作质量，确保选举过程符合法律规定。

    依据选举法之规定，县、乡两级选举委员会由县一级人大常委会任命（第十条第一款），并在县一级人大常委会的领导下，主持本级人大代表的选举工作（第九条第二款）。2010年选举法进行第五次修正时，单列“选举机构”一章，并专门增加条款明确了选举委员会的职责。即：“选举委员会履行下列职责：（一）划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；（二）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；（三）确定选举日期；（四）了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（五）主持投票选举；（六）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单；（七）法律规定的其他职责。”“选举委员会应当及时公布选举信息。”（选举法第十一条）该条款罗列了选举委员会作为由选民直接选举人大代表的法定主持者，应当履行的法定职责。因此，依法设立县乡两级选举委员会切实履职尽责，是依法开展由选民直接选举人大代表工作的组织保障和程序关键。下面，笔者结合选举法和县乡两级人大代表选举工作之实践，就县乡两级选举委员会履行法定职责需要把握的相关问题，谈一管之见。

    （一）关于选区划分。全国县乡两级人大换届选举工作部署会议强调，划分选区是换届选举工作的基础性环节，要依照法律规定，因地制宜、适度合理划分选区；对各类开发区、高教园区、易地扶贫搬迁安置区等区域，有关方面要主动协商，根据实际情况划分选区。

    笔者认为，划分选区主要应遵循以下原则。一是遵循同票同权的原则，即选区的大小与应选代表数相适应，不分城乡每一代表所代表的人口数大体相等；二是遵循选区的多少与人大代表总数相适应的原则，依法每一选区选举1至3名代表，一般应按每一选区选2名代表为宜划分选区；三是遵循按居住状况划分为主、按单位划分为辅的原则，即一般按行政村、社区为区域划分选区，单位选区可因地制宜适度划分；四是便于县乡两级人大代表同步换届选举的原则，即县一级人大代表选区应包含若干个乡镇一级人大代表选区。

    （二）关于分配代表名额。全国县乡两级人大换届选举工作部署会议强调，选举法第七次修正新增的县乡人大代表名额将向基层群众、社区工作者等倾斜，其中的县级人大代表名额重点向由乡镇改设的街道倾斜；对各类开发区、高教园区、易地扶贫搬迁安置区等区域，有关方面要主动协商，根据实际情况分配代表名额。

    笔者认为，代表名额分配主要应遵循以下原则。首先，要遵循限额分配的原则。即分配代表名额要在上级人大常委会确定的该行政区域代表总名额之内，不能突破。其次，要遵循统一预留的原则。这里所说的“统一预留”，主要涉及一些特定职务，有必要当选代表的名额要预留，进行带名额统一分配下去，不占乡镇、街道或村、社区按人口基数分配的名额。这一实践原则，还涉及到实际操作中预留代表名额备选的问题，即不把代表名额一次性分配完，预留少量名额以备届中补充选举。预留代表名额备选只能是个别，不能太多。一些地方制定代表辞职办法，明确因职务身份而当选代表的，一旦职务变动应主动辞去代表职务的做法，值得倡导。这样，在届中即便有特定职务变动需要补选代表，原任职务的代表辞职就会空出代表名额补选，无须预留代表名额备选。再次，要遵循适当定向的原则。也就是按构成比例分配的原则。诸如：以高校园区、辖区学校、医疗单位划定专门选区分配知识分子名额，在开发区企业划定专门选区分配工人名额等。代表构成类型，如：女性、非中共，工人、农民、知识分子（专业技术人员），少数民族、归侨，按代表广泛性要求的比例，可以对乡镇、街道一级分配指标，也可以由选举委员会直接对选区分配指标意见。第四，要遵循适当倾斜的原则。按要求将选举法第七次修正新增的县乡人大代表名额向基层群众、社区工作者等倾斜，其中的县级人大代表名额重点向由乡镇改设的街道倾斜。之所以特别强调新增的县一级人大代表名额要重点向由乡镇改设的街道倾斜，是因为乡镇改街道后已无乡镇一级人大代表，进行适当倾斜是有必要的。第五，要遵循平均分配的原则。即将剩余代表数，县一级按乡镇、街道人口数，乡镇一级按村、社区人口数，进行平均分配。这是代表名额分配必须遵循的基本原则。



    （三）关于选民登记。全国县乡两级人大换届选举工作部署会议强调，选民登记是换届选举工作的基础性环节，近些年来，由于行政区划调整、旧城改造、征地拆迁、人口流动等原因，人户分离情况比较普遍，为解决这个问题，各地要采取针对性措施，最广泛地动员选民依法参加选举，认真细致地开展选民登记工作。

    笔者认为，选民登记主要应遵循以下原则。一是依法按选区进行登记的原则。每一选民只能在某一选区进行登记，不能重复登记；在同一轮由选民直接同步选举县乡两级人大代表的选民登记时，应当选择县乡两级人大代表选区相兼容的一个选区进行登记。二是一般以户籍地登记为主的原则。即户籍地与居住地不一致的，一般先以户籍地进行登记。尤其是首次登记的选民，这样便于登记机关在户籍地公安机关核实选民身份信息，诸如到本次选举日是否年满18周岁、是否被剥夺或丧失选举权和被选举权等。三是适应选区划分类型的原则。如果是按居住状况划分的选区，该选区的选民登记应包括：户籍地与居住地一致的现选民，户籍在本选区的老选民（流出选民）和户籍不在本选区的现选民（流入选民）。按单位划分选区登记选民，可以由单位出面与户籍地选举委员会统一取得选民资格证明，并告知居住地选区。这样做，既方便了单位职工，也可以有效地避免重登。四是依法采取增减登记确认的原则。增减登记选民的具体操作是：以上一次选举时的选民登记册为基础，依法进行“三增三减”，将增加的选民补充登记在册，将减少的选民在登记册上备注或划杆删除。现如今，采用电子文档登记保存，增减登记选民将更加便捷。五是遵循以被动登记为主、主动登记为补充的原则。即先由选举委员会按户籍地进行登记，与此同时设立登记站接受选民登记，避免漏登。六是尊重选民自主选择选区登记的原则。在登记机关进行选民登记的过程中，要充分尊重选民自主选择选区登记的原则，只要有选民主动合理合法地要求在某一选区登记，应尽可能地满足选民的自主选择权。七是遵循一次登记长期有效的原则。年满18周岁的公民首次被户籍所在地的选举机构在居住地的某一选区进行选民登记（凭身份证或公安户籍资料）确认后，依法选民资格将长期有效。今后若没有发生迁移等变化，下次选举就无须再次登记，只要核对确认即可；如果发现变化，应依法转移或增减确认。

    这里特别需要注意的是流出人口的选民登记。一方面不能漏登，一方面要确保届时参与投票选举。若不能回来投票，应及时依法做好书面委托投票的相关授权认证。笔者认为，除了传真委托按照有关规定可以视为书面委托外，诸如通过QQ、微博、微信等信息平台传输书面委托书视频、影像等方式，也应该被视为书面委托。这样一来，能够让外出流动人口选民能够不用来回折腾，也能便捷地办理委托投票手续，行使真实意图的投票选举权。

    这里需要把握的是，县乡两级人大代表同步选举的选民登记，应先按乡镇一级选区进行登记，若干个乡镇一级选区登记的选民合并起来，就是县一级选区选民。
（四）关于公布选民名单。依据选举法第二十八条之规定，“选民名单应在选举日的二十日以前公布”。

    笔者认为应注意把握以下几个方面问题。一是要在法定最后时限前，不能推迟。“选举日的20日以前”就是以包括选举日在内向前推20日之前的这一日为最后时限。如：确定选举日为6月28日，那么“选举日的二十日以前”的最后时限就是6月8日。选举委员会可以统一确定这一最后时限日（6月8日）为张榜公布选民名单日。二是县乡两级人大代表同步选举的选民榜要以乡镇选区进行张榜公布，同时注明这也是某县一级人大代表选区的选民榜。三是公布选民榜的同时，要一并依法公布对选民榜不同意见的申诉、处理、起诉的时间节点，以保证选民的申诉、起诉权。四是及时补正选民榜。选民榜公布后，若出现增减变化，应在选举日以前及时补正选民榜。



    （五）关于选举日的确定。笔者认为，要从以下几个方面统筹考虑。一要依法符合每届任期五年的规定。依据宪法和地方组织法之规定，县乡两级人大每届任期均为五年；因此，本次选举日的确定，应与五年前换届选举的选举日期相近，应在省一级人大常委会统一确定的时限内，非特殊情况未经省一级人大常委会批准，不得随意提前或推迟。二要依法符合“选举完成后两个月内”召集新一届人代会的规定。依据地方组织法第十六条之规定，地方各级人大每届第一次会议，应在本届人大代表“选举完成后的两个月内”召集。因此，在确定选举日的同时，就要统筹考虑到人代会的召开时间，绝对不能出现代表选出后的两个月内无法召集人代会的超限违法情形。三要向县一级党委请示报告。2020年选举法第七次修正特别增加第二条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举工作，坚持中国共产党的领导，坚持充分发扬民主，坚持严格依法办事。”虽然说，“确定选举日期”是选举法第十条所明确列举的选举委员会的法定职责；但是，选举工作是坚持的领导、充分发扬民主、严格依法办事三位一体的工作，尤其是坚持党的领导是选举工作必须遵循的首要原则。开展县乡两级人大代表同步选举工作要按照中央和地方党委的统一部署和要求，由县一级人大常委会设立县乡两级选举委员会依法有序开展。一般来说，县一级人大常委会党组首先要拿出县乡两级人大代表同步选举的实施意见向县一级党委请示报告，尤其要拟定选举日期并提出时间表；得到批准后，由主任会议将实施意见草案依法提请本级人大常委会会议通过；与此同时，依法设立并任命县乡两级选举委员会，依法有序组织并主持本级人大代表的选举工作。

    （六）关于提名推荐代表候选人。笔者认为，首先要明确提名推荐代表候选人的主体。依据选举法第三十条之规定，在县乡两级人大代表直接选举中，代表候选人按选区提名产生，各政党、各人民团体和选民十人以上联名是提名推荐代表候选人的法定主体。其二，要进行限额推荐。依据选举法第三十条条第三款之规定，各政党、各人民团体单独或联合提名推荐代表候选人的总数，和选民十人以上联名推荐代表候选人的总数，均不能超过应选代表数。实践中，纵然是没有选民联名推荐代表候选人，也要引导指导选民联名推荐（每一选区至少要由选民联名推荐1名），切不可少，否则违法。其三，要注意法定最后时限。依据选举法第三十二条之规定，“选举委员会汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布”。因此，初步代表候选人名单一旦在最后时限张榜公布，就不能再增加提名。

    （七）关于了解核实代表候选人。依据选举法第三十二条之规定，初步代表候选人名单公布后，要“交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单”。因此，选举委员会要事先了解核实。

    笔者认为，首先要核实提名推荐者所提供的代表候选人的基本情况是否齐全属实。其二，要注重把好资格条件关。诸如涉嫌违法违纪正在查处的，有犯罪前科的，吸毒的，被纳入诚信“黑名单”的，违反社会公序良俗而造成不良影响的，受到严重的党纪政纪处分的，如此等等有这样那样问题的代表候选人；总之，对照代表的法定权利和义务的情形，明显做不到切实行使代表的法定权利（代表法第三条之规定）和切实履行代表的法定义务（代表法第四条之规定），这些人显然不宜也不应被提名推荐为人大代表候选人。选举委员会应牵头召集由党委组织、人事和纪检、监察，以及公、检、法等机关、部门参加的联席会议，对代表候选人的基本情况逐一进行了解核查，对核查中发现有违法违纪行为或其他问题不宜被推荐为人大代表候选人的，及时向推荐者进行反馈，建议撤销或更换。如果推荐者拒不撤销提名，选举委员会一般也不要直接取消，应将问题代表候选人违法违纪等情况向全体选民通报，相信和尊重全体选民的选择。对于不如实提供代表候选人基本情况的，依据选举法第三十条第二款之规定，选举委员会依法应向全体选民通报。

    （八）关于组织介绍代表候选人。依据选举法第三十四条之规定，选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况；推荐代表候选人的政党、人民团体和选民也可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。

    笔者认为，介绍代表候选人情况应该由选举委员会统一安排，并一视同仁，不能因代表候选人是选民联名推荐的而忽略。推荐者未经选举委员会许可，不宜安排；代表候选人本人更不能有任何形式的“竞选”。

    关于组织代表候选人与选民见面。依据选举法第三十四条之规定，“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题”。

    如果没有选民要求与代表候选人见面怎么办？如果没有选民要求，选举委员会不组织代表候选人与选民见面，似乎也不违法；但是，有悖选举委员会的应尽之责。笔者认为，选举委员会应切实担当起代表候选人与选民见面的组织之责，不管是否有选民要求，都要将代表候选人与选民见面的程序走到位。

    关于选举委员会对代表候选人的特定否决权。2015年选举法第六次修正特别增加条款规定，“公民参加各级人民代表大会代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。”（第三十五条第一款）“违反前款规定的，不列入代表候选人名单；已经列入代表候选人名单的，从名单中除名；已经当选的，其当选无效。”（第二款）

    笔者认为，这是为维护国家安全的需要而作出的一个专门制度性安排，不可忽视；在选举实践中，要依法杜绝和防范境外敌对势力对我国家政权的渗透和干扰。



    关于正式代表候选人数的确定。依据选举法第二十五条第二款之规定，“选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分”；依据选举法第三十一条第二款之规定，“由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍”。

    笔者认为，确定正式代表候选人只要比应选代表数多1人，均合乎法定差额，且最小。法定最小差额，有助于得票数集中，保障选举成功率。如果取法定最大差额（一倍），如应选2人、差额2人，应选3人、差额3人，得票数必然分散，难以实现“双过半”。即依据选举法第四十五条之规定，“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。”

    关于主持投票选举。县乡两级人大代表同步选举，所要达到的目的就是同步投票选举。

    笔者认为，县乡两级选举委员会依法统一授权主持，乡镇一级人大代表选区的主持人，即为县一级人大代表选区投票站的负责人。整个投票选举程序同步，两张不同颜色选票，一次投票，分别计票，分别公布选举结果。

    关于投票方式。依据选举法第三十八条之规定，“选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举。选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。”

    全国县乡两级人大换届选举工作部署会议特别强调，设立投票站是最主要的方式，应当按照方便选民投票的原则设立；对于选民比较集中的地区，可以召开选举大会；要严格规范流动票箱的使用。

    笔者认为，应以设立投票站为主。召开选举大会是比较困难的，但有条件的选区，诸如一些单位选区，还是可以依法召开选举大会的；流动票箱也是必不可少的，但要注意规范，谨防弄虚作假；应依法在街道社区的居民区、自然村落设立投票站为主，动员组织选民投票选举。这里需要注意的是，无论是设立投票站，还是召开选举大会或设立流动票箱，均要做到每一票箱不少于2名以上监票人，要凭身份证或其他有效证件，对照选民登记册核准投票，避免重复投票。

    关于秘密写票处的设立。依据选举法第四十条之规定，“选举时应当设有秘密写票处”。

    笔者认为，召开选举大会或设立投票站的地方，应当设立秘密写票处，让选民无后顾之忧的写票；否则，选举程序就违法。这里需要注意的是，设立流动票箱进行投票选举，也要尊重选民的秘密写票权。

    关于委托投票。依据选举法第四十二条之规定，“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人，并应当按照委托人的意愿代为投票。” 应该说，法律对委托投票限制是非常严格的，委托投票不仅需要经选举委员会同意，还要以书面形式委托，且每一选民接受委托不得超过3人，并按委托人的意愿代为投票，其目的在于保障选民的选举权，防止“被委托”。

    笔者认为，委托投票不仅能够保障外出选民的选举权，也更能够有效提升参选率，确保选举一次性成功。因此，在能够真实表达委托人意愿的前提下，选举委员会应依法尽可能地为流出人口办理委托投票手续提供一切必要的便捷。首先，选举机构要主动与流出选民或其在家亲属取得联系，确认委托投票事宜；其次，确认提交书面委托书的方式，是信函还是其它方式。除了传真委托按照有关规定可以视为书面委托外，诸如通过QQ、微博、微信等信息平台传输书面委托书视频、影像等方式，也应该被视为书面委托。这样一来，能够让外出流动人口选民能够不用来回折腾，也能便捷地办理委托投票手续，行使真实意图的投票选举权。

    关于选举结果的统计汇总。虽然选举法没有明确非要当日公布不可；但是，选举委员会可以事先限定投票截止时间（下晚某一时间节点），应该当日宣布选举结果并公布当选代表名单。

    笔者认为，当日公布选举结果和当选代表名单，能够充分尊重选民的投票选举权，有利于投票选举在阳光下运行。

    关于选举相关信息。依据选举法第十一条第二款之规定，“选举委员会应当及时公布选举信息”。

    笔者认为，诸如选举公告（确定选举日）、选民登记公告（登记站设立）、选民榜张榜公布（选举日的二十日以前）、初步代表候选人名单张榜公布（选举日的十五日以前）、正式代表候选人名单张榜公布（选举日的七日以前），以及选举日投票选举的选举大会或投票站地点、投票方式、截止时间等，凡是依法要提前公开公布的，不能推迟；凡是有必要公开公布的选举信息，都应该要广而告之，让民主选举在阳光下运行。
关于对破坏选举的处置。依据选举法第五十九条之规定：“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。”

    笔者认为，在整个选举阶段出现的诸如选举法第五十八条所列举的破坏选举情形，选举委员会都应依法及时调查处理，确保选举合法健康有序圆满成功。



    原文标题：滕修福：选举委员会履行法定职责需要注意和把握那些问题？
 
    原文来源：立法网微信公众号
 
    （立法网　滕修福/文）