滕修福：如何合理划分选区进行代表名额分配？

发布时间：2021-08-16 作者：滕修福

    又是五年一度的基层人大换届选举年。目前，全国各地县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届直接选举代表工作正在陆续进行中。选区是由选民直接选举县乡两级人大代表的基本单位，也是当选者的主要活动区域；选区的划分是直接选举中的首要环节和基础性环节。因此，选区划分与代表名额分配是否合理，直接关系到选举的各项工作能否顺利开展，关系到选民能否依法行使选举权和被选举权，应当予以重视。下面，笔者结合选举法和直接选举代表工作之实践，就合理划分选区与代表名额分配之关联的角度，谈一管之见。
 
 

    又是五年一度的基层人大换届选举年。目前，全国各地县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届直接选举代表工作正在陆续进行中。选区是由选民直接选举县乡两级人大代表的基本单位，也是当选者的主要活动区域；选区的划分是直接选举中的首要环节和基础性环节。因此，选区划分与代表名额分配是否合理，直接关系到选举的各项工作能否顺利开展，关系到选民能否依法行使选举权和被选举权，应当予以重视。下面，笔者结合选举法和直接选举代表工作之实践，就合理划分选区与代表名额分配之关联的角度，谈一管之见。
 
    （一）遵循县乡两级人大代表同步选举的原则，确保村村有代表。即县一级人大代表选区应兼容涵盖若干个乡镇一级人大代表选区，这也是县乡两级人大代表同步选举的关键环节。由于县一级人大代表所代表的人口数，依法远远大于乡镇一级人大代表所代表的人口数；因此，县乡两级人大代表同步选举的选区划分，应遵循县一级人大代表选区兼容涵盖若干个乡镇一级人大代表选区的原则。也就是说，由数个乡镇一级人大代表选区合并成为1个县一级人大代表选区。这样做，不至于造成县乡两级人大代表同步投票选举的混乱。

    一般来说，应以一个行政村或社区作为1个县一级人大代表选区，而将这个行政村按自然村为基础可以划分为2个以上乡镇一级人大代表选区。

    笔者认为，不宜几个行政村合并为一个县一级人大代表选区。如果这样，“大村吃小村”，有可能出现某一建制村没有县一级人大代表；也不宜将某一自然村或某一小区拆开，划分到两个选区去，这样做也不妥。

    这里还需要说明的是，县乡两级人大代表选区大小范围也可以对等，但选区应选代表数的安排有可能不一样，如或许该选区只安排应选1名县一级人大代表，却安排了应选2名或3名乡镇一级的人大代表。县乡两级人大代表选区大小范围对等的，多以依法按生产单位、事业单位、工作单位划分的单位选区为多，依法按居住状况划分的选区则不多或应选代表数有差异。

    （二）遵循依法按居住状况划分为主的原则，确保有基层代表。依据选举法第二十五条之规定，“选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”因此，选区划分应以居住状况划分为主。即城镇应以街道社区或居住小区为基本单元划分选区，农村应以行政村、自然村落为基本单元划分选区。具体到县一级，一般按行政村、街道社区为基本单元划分选区；乡镇一级，可以考虑按自然村落、居住小区为基本单元划分选区。

    中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作的意见》（中发【2021】3号）特别强调，“新增县乡人大代表名额应当向基层群众、社区工作者等倾斜”。因此，一般来说，按居住状况划分选区，应以选举辖区内基层群众（农居民）、社区工作者代表为主。
遵循这一原则，有利于选民参加选举活动，也便于今后代表联系选民、开展活动、接受监督。

    笔者认为，如果某一选区只选一名代表，不能直接下派代表候选人到该选区参选。如果这样，会出现无基层代表，或者会出现下派候选人落选。

    （三）遵循依法按不同单位划分为辅的原则，落实代表广泛性。中央3号文件特别强调，“对各类开发区、高教园区、异地扶贫搬迁安置区等，由选举委员会商请有关方面，根据实际情况划分选区并分配代表名额。”“流动人口居住比较集中的地方，视情分配适当数量的流动人口代表名额”。因此，依法按不同单位划分选区，要从以下几个方面考虑：一是因地制宜。如一些县区基本上都有经济开发区，可以将这些开发区内的企业按生产单位组合成若干个选区，便于选举工人、专业技术人员类别的一线代表。二是类别需要。如将辖区内的学校、医院、科研科技等事业单位单独划分选区，可以根据类别需要提名推荐知识分子参选人大代表。三是便于组织。如将党政机关、公检法机关、驻县区（乡镇）单位等按工作单位单独划分选区，不仅便于组织示范，而且便于选举特别类型的代表，还有利于提名推荐诸如财经、法治等人大专门委员会的代表人才。
遵循这一原则，不仅便于选举活动的开展，也有利于今后代表联系选民、开展活动、接受监督，更重要的是代表闭会期间履职“不脱离各自的生产和工作”（代表法第五条第三款之规定）。

    这里有个问题，如何界定单位选区的人口数？第七次人口普查，0—14岁人口就占总人口17.95%。如果再增加3个年龄段，18周岁以下的人口应在25%左右。笔者认为，按选民数占总人口的75%左右来推算单位选区的人口数 ，进行分配代表名额比较恰当。

    （四）遵循选区多少大小依法适度合理的原则，与代表数相适应。依据选举法第二十六条之规定，“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”依据选举法第二十五条第二款之规定，“选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。”因此，选区的多少应与人大代表总数相适应，依法每一选区只能选举1至3名代表；选区的大小，应按照每一代表所代表的城乡人口数大体相同的原则，确定该选区应选代表数。

    一般情况下，应按每一选区选2名代表为宜为主，划分选区。

    笔者认为，如果安排只选1名代表的选区过多，选区的总数就会太多，无形中会增加组织领导选举工作的难度和工作量；如果全是安排选3名代表的选区却不利于补选机动，届中若须增选个别代表则无法安排。

    遵循这一原则，要因地制宜顺应居住区域、单位布局等情况，要有利于代表构成要素的需要，要便于县乡两级人大代表同步选举。
 
 
 
    原文标题：滕修福：如何合理划分选区进行代表名额分配？
         
    原文来源：立法网微信公众号
       
    （立法网　滕修福/文）