夏安：“开门立法”怎么开？

发布时间：2021-08-30 作者：夏安

    “开门立法”早已基本实现制度化、常态化，但其现实表现并不尽如人意却也是不争的事实，低参与乃至零参与现象都屡见不鲜。“开门立法”做不好，就必然难以找到科学规律、谈不上科学立法；就必然缺少民意民智、谈不上民主立法；就必然违反立法法的规定、谈不上依法立法。所以，要实现高质量立法，就必须认真做好“开门立法”。



    “开门立法”早已基本实现制度化、常态化，但其现实表现并不尽如人意却也是不争的事实，低参与乃至零参与现象都屡见不鲜。“开门立法”做不好，就必然难以找到科学规律、谈不上科学立法；就必然缺少民意民智、谈不上民主立法；就必然违反立法法的规定、谈不上依法立法。所以，要实现高质量立法，就必须认真做好“开门立法”。
 
    一、要真开门、开大门

    实践中，尽管立法机关几乎对每个立法项目都积极通过多种渠道征求公众意见，但成效不彰。归结起来，其原因主要是没有真开门、开大门。一是不知。多数群众不知道立法规划、立法计划、立法项目，不知哪些立法项目与自己利益相关，也不知这些立法项目进展情况。二是不能。在知道并有意向参与立法建议的群众中，有一部分最终并未实际参与，其原因不仅包括一些法律专业术语抽象难懂，不少时候更是因为草案条文表述方式的艰涩模糊。高度抽象的法言法语将法律包装成一尊尊面无表情的雕塑，让人无感，群众自然就无心去求甚解。三是不想。知道且能够参与立法建议的群众中，也有相当一部分最终并未实际参与，其原因主要是顾虑自己的建言能否被认真对待，说到底，对立法部门缺乏信心。尽管立法部门在征求意见公告中都会表明将认真对待群众意见，但过往实践形成的“塔西佗陷阱”显然不能轻易破解。解决之道：就“不知”方面来说，立法机关必须要适应“互联网+”时代，认真研究把准当前群众的媒体行为习惯，选择正确、准确的传播方式，实现精准征求意见。就“不能”方面而言，立法是解决问题的，立法机关应尽可能地将法言法语“翻译”得通俗易懂，通过各种方法将法律草案“翻译”成“问题+拟解决方案”的形式，让群众看得懂、有话说。就“不想”方面来说，立法机关应当以实际行动让群众感受到他们的建言被认真对待。有的地方根据最终公布的法规文本给予建言者合理奖励，尊重智慧付出，激励群众认真参与社会治理，这是一个好方法。对于未采纳的意见，也可以简要说明原因并通过适当方式反馈，这同样是对智慧付出的尊重。

    二、要全开门、常开门

    “开门立法”不是只开外门不开里门，搞内外有别，而是要全开门，全方位畅通群众参与渠道。一是在立法程序上“全开门”。这是常谈不衰的防止立法部门化、部门利益化、利益法制化问题。由于法律法规在审议、表决阶段受会议时间和代表知识结构等条件限制，民意很难得到充分体现。因此，“全开门”实际上就要求将民意延伸至立法的立项阶段，让法律从立项阶段就能充分体现民意。有些地方已经开始试点。此外，在每年的立法计划中，也可以选择一两件群众最关心的焦点问题，接受人大代表提案建议，探索立法模式新路。二是在征求意见上“全开门”。每部法律法规都必然或多或少地需要行政管理和学术研究的参与，但立法是政治行为而非行政管理行为或者学术行为，其最重要的属性是政治属性而非行政管理属性或者学术属性，必须扎实践行以人民为中心的发展思想，“是人需要法律，不是法律需要人”。“全开门”要求不能分“门”别类，只重视部门意见、专家意见或者学术性建议，而有意无意地忽略无视普通群众的朴素表达，不能对收集的意见搞差别化对待，更好求得社会意见的“最大公约数”。三是在调研方式上“全开门”。以座谈会为例，很多座谈会只是与会者按序发言，但实际上有的条文可能存在问题却无人建言，有的建言可能偏离主题甚至理解偏差等等。而由于调研时间等限制，有的座谈会只听取意见不作现场回应，有的座谈会刚开始讨论充分，越往后越简略，有虎头蛇尾之嫌。如此，座谈调研这道门实际上只开了一半，价值大打折扣。可以参照罗伯特议事规则并结合立法工作实际，设计出一套简明有效的议事规则。座谈会应当围绕法律文本，可以逐条推进，在建言者充分表达后应当及时互动，或纠偏或深入，保证调研质量。尽管互动可能增加调研时间，但这是提高调研质量的必由之路，也是普法的一个良机。解释、讨论乃至争论，都有助认识的深化。此外，“会上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”还要走好实地调研这个“最后一公里”，才能真切感受体会法律是如何从纸面跃入实践的。立法落地生根，法治才能开花结果。四是在立法全过程“常开门”。很多立法征求意见都设置了一定时间段，过期不候。但“开门立法”不应当是开一时、开一段，而应当是全天候、全时段敞开大门。立法机关应当建立意见建议征求反馈的长效机制，做到让群众有意见随时提。法律法规公布后，依然可以敞开大门听取意见，一方面如果发现确有重大复杂问题或者情势变更，则应当及时研究处理；另一方面，有助于早日厘清立法中“留白”的问题、实现精细精准规范。总之，通过常开门，才能以实事求是的态度积极维护法制稳定与实践创新之间的动态平衡。

    三、要请进门、勤登门

    “开门立法”说到底是为了密切与人民群众的血肉联系、更好地维护实现人民群众利益。因此必须深刻认识到人民才是真正的立法者，立法机关工作人员充其量只能算是立法工作者、法律起草者，只是为人民代笔，必须要拜群众为师，切不可反客为主、喧宾夺主。一是要请进门。立法机关应当想方设法、真心实意地把群众请进门来，有背靠背，更要有面对面。将群众请进门、坐下来、谈下去，立法部门多从群众角度思考法律法规存在的漏洞与不足，向群众讲解立法的初心与执法中面临的多样复杂情形，群众多给法律法规找问题、提意见，谈自己学法用法的实际体会，如此换位思考、“开门”“换气”，才能不断接近良法善治。实践中，有的立法机关心有顾虑，不愿直接面对群众，害怕群众意见太尖锐、捅出矛盾，或者害怕开门过头干扰正常工作甚至不好收场。必须明白，“塔西佗陷阱”就是从国家机关不敢、不想面对群众开始的。群众意见越大，就越需要在立法中认真对待。回避群众，只能立出老好人式的庸法、没有担当的差法乃至没有良心的恶法。只有群众真正走进立法工作，法律才能真正走进群众心中，正所谓“比心才能入心，入心才能衷心。”二是要勤登门。法律实施后，在实践中能否立得住、行得通、真管用，群众说了算，自我感觉代替不了群众评价。立法机关应当坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，结合执法检查、普法等工作，“勤登门”开展立法后评估，多去企事业单位和群众家中，多开展走访恳谈，向群众咨询请教法律是否管用、好用。登门要让群众看到坦诚，才能及时听到真意见、找准真问题。要从群众的守法用法实际出发，全过程系统分析立法、执法、司法环节存在问题，找出并不断修正法治理想与社会现实之间的偏差，向良法善治之路不断迈进。
 


    原文标题：夏安：“开门立法”怎么开？            
     
    原文来源：立法网微信公众号
          
    （立法网　夏安/文）