张林：制定政策怎可南辕北辙

发布时间：2013-08-27 作者：

     宣称的目的和实质的结果南辕北辙，这样的政策和法规害莫大焉。道理是简单的，人无信不立，政策也一样，每项无知的政策都在侵蚀政府的公信力……



    民间有句玩笑话，用来形容某些政策制定者的决策过程：情况不明决心大，胸无点墨主意多。有些政策宣称的目的和事实上的结果南辕北辙，不仅让人啼笑皆非，而且产生了相当糟糕的后果。

    以房地产调控的“国五条”为例，目的是为了控制房价上涨过高过快，其具体举措竟然是对住房交易课以重税，一个人只要稍微受过经济学训练，甚至仅凭经验便能看出其后果——房价被进一步推高，买房者负担进一步加重，附带的是政府税收增加。事实也正是如此，北京的房价在调控政策之后上涨愈烈，看看大街小巷越来越多的房产中介便知道住房交易不降反升。

    即便可以善意理解，政策出台的初衷的确是为了公众利益，可是终究善以心论，恶以行断，“无知”并不能成为制定了坏政策的缘由和借口，政策制定者切不可以无知又无畏。

    和房产市场调控的逻辑相似的例子不胜枚举：经济适用房建设的本意是为了保障低收入者的基本居住权，结果却是相当部分的中高收入者以及权势阶层获益，其间伴随的是寻租盛行；鼓励大学生申请选调生、做村官，表面上看起来是为了支援农村建设，却又像是上山下乡的历史重演，不过是为了缓解大学生就业困难的权宜之计；土地低成本出让的本意是为了招商引资发展经济，结果却是资源错配带来的低效产业扩张，从而使得产业升级沦为空谈；严厉的耕地保护的目的，初看是为了保障粮食生产与农民收益，其结果却是土地垄断以及土地财政带来的系列恶果，其间受害最多的反而是农民本身。

    除了经济政策，有些法律法规的初衷与结果也彼此背离：过于严格的劳工保护的相关法规，结果可能使得企业成本增加，更多的人面临失业；慈善立法的目的本应是为了促进公益，保证慈善机构的透明运行，而不像某位慈善总会领导所言，要把慈善变成税收，若真是如此，不如将慈善总会合并到税务总局；全民阅读立法的目的是为了推广阅读，开启民智，而如果主管部门狭隘而任意的规定阅读内容，其后果只能是执行部门权力和利益强化，阅读的多元和自由受到影响和限制。

    宣称的目的和实质的结果南辕北辙，这样的政策和法规害莫大焉。道理是简单的，人无信不立，政策也一样，每项无知的政策都在侵蚀政府的公信力。

    制度经济学认为制度的作用在于提供给公众稳定的预期，比如刑法的最终目的不是为了给人判刑，而是告知公众，如果某人做了危害社会的事情会受到相应的惩罚，从而给公众提供了人身和财产受到了保障的预期。政府存在之根基也正在于如此，即提供给社会公正而有效的正式制度，从而为社会提供基本的稳定与安全预期。

    法规条文和各种政策则构成了正式制度的具体内容。如果公众不相信法律，不相信政策，如果公众失去了对未来预期的基本共识，每个人都不知道明天会发生什么，其结果便是，要么社会陷于一片混乱，要么非正式制度（包括各种所谓的“潜规则”）就要替代政策和法规起作用。

    如今社会上冗杂的正式规章和繁多的潜规则并存，盘根错节，古往今来从无有之。摆在纸面上的规矩多如牛毛，使得一个人可能无意当中就触犯了法律规章。而繁多的潜规则则又起到了抵消的作用，在很多时候又可以一一瓦解掉正式或者纸面制度带来的约束。因此，这是一个让人容易成功的时代，也是一个让人容易失败的时代。

    与之对应，有权力去制定、解释、执行正式政策和规章的人则拥有了这样的便利：一方面可以通过正式的规章制度设租，又可以通过各种潜规则变现腐败收益。而这对政策制定者和实施者来说并非是件好事，对公众和国家而言则更是糟糕透顶。正如阿西莫格鲁和罗宾森在《国家为什么会失败》一书中指出的，攫取型体制乃是导致国家失败的体制，若不及时予以纠正，社会的整体进步都会最终因此葬送。

    而反过来讲，公众也不必，也不能要求每项政策都大公无私，每项政策都不可能平等的作用于每个人。制度是非中性的，每个政策的出台都有利益的博弈和激励，政府出台的政策法规也必然有倾向性，这一点无可厚非。即便言必称美国的政治体系，从宪法条款制定实施到违宪审查制度的建立，都充满了政策制定者和立法者的个人偏好与利益。

    因此，政策理应反映利益相关者的不同诉求，甚至必须在相反的利益争斗当中做出取舍。这也就是说，并不是一个明显有偏于某个群体的政策就是错误的，只要政府没有长期偏好于某些社会群体。这也就是最近十分流行的所谓“中性政府”的逻辑起点。

    政府的中性与否可以在理论和事实上细细讨论，但是政策的无知会严重伤害政府的形象。那么多南辕北辙的政策是如何来的？其原因就是为了掩饰政策明显或不明显的利益指向，而且是此地无银三百两的相反方向的掩饰。殊不知这种短视的做法伤害的却是政策制定者本身的长远和根本利益，甚至会使得人们怀疑其执政能力乃至其合法性。林肯的名言说：可以欺骗所有人于一时，也可以欺骗部分人于永远，但是不能欺骗所有人于永远。

    我们也很可能在未来继续碰到南辕北辙的政策，它们出现的多寡与时机，考验的不仅是公众的认知和忍耐，也考验了执政者的智慧和理念。一个在乎荣誉和名声，拥有长远眼光和打算的精英群体，也决不喜欢自己出台的政策贻笑大方，遭人诟病。



原文来源：经济观察报

（立法网  小蚕/摘编）