周子崴：律条下的天灾管理

发布时间：2013-10-18 作者：

    当63座水库泄洪遭遇淤积的河道，在百年一遇的强降雨面前，余姚成了水城。宁波市政府根据《中华人民共和国防汛条例》应对此次强降雨，在水库达到警戒线时开始泄洪，无疑与倒灌的江河洪水形成叠加效应，加大了倒灌余姚的总量……



    “我们不需要捐款！我们需要的是食物！是水！是能填饱肚子的东西！”当被洪水围困在余姚的网友无奈地发出这条微博时，这座昔日的江南小城早已是汪洋一片。受到台风“菲特”的影响，浙江余姚市从本月7日开始，遭受了百年一遇的强降雨。

    据公开报道，余姚全市21个乡镇、街道全部受灾，城区70%被洪水淹没，交通系统陷入瘫痪。截至9日上午，余姚险情仍不见好转，余姚市气象局再次发布暴雨红色预警信号，一时间，余姚市成了洪水中的一座孤城。

    本次洪灾受灾人口达832870人，造成直接经济损失69.91亿元，此次洪灾之严重，实属罕见。据了解，猛涨的姚江洪水倒灌，是城区受灾的主因。在暴雨的袭击之下，从10月7日开始，余姚市多处水库在不得已之下开始泄洪，而随着江水的猛涨，姚江多处溃堤，最终一发不可收拾。洪水倒灌余姚背后，机械的水库泄洪，淤积的河道，谁来负责？

余姚：倒灌的洪水

    宁波水利的官方微博发布公告，称“全市32座大中型水库截至9日6时，共拦蓄洪水4.5亿方，下泄洪水1.5亿方，拦蓄了75%的水量。其中6座大型水库拦了2.62亿方”。然而，此次的洪水似乎太过凶猛，即便如此，姚江水位依然居高不下。

    8日晚9时许，宁波水利发布消息，称该市22座大中型水库和28座小一型水库、13座重要小二型水库超汛限。与此同时，不时传出的关于水库将加大泄洪量，甚至水库将崩溃的谣言似乎让灾区的阴霾更加浓重。

    洪水无法有效排除是本次洪灾的一大症结，也显示了宁波水利工程的瓶颈所在。宁波地区为何会发生如此严重的内涝？宁波水利微博在公告中列举了三大原因：“首先是降雨量大，市区过程雨量已达到418毫米；其次是强排能力不足，水排不出去；三是外江水位高，靠沿江闸门排水非常有限。”

    据了解，余姚市至宁波的排水路线是，经由姚江，至三江口与南面的奉化江汇合，再经甬江流入东海。因而，一旦下游的甬江河段泄洪不畅，必然会对整个宁波地区造成极大的压力。此次洪灾中，处在上游的姚江洪水倒灌入余姚城区，迟迟难以退却，甬江“强排能力不足”，可见一斑。

长期淤积的河道

    甬江排水不畅似乎已经成为了不争的事实，而其原因之一，则与甬江河底的泥浆脱不了干系。早在2013年4月，央视《新闻直播间》栏目的一则报道曝光了宁波市企业普遍存在的偷排泥浆的现象。

    依据相关规定，建筑泥浆不可随意排放，应由正规的收运企业运至正规消纳场以进行处理。然而在宁波，许多施工单位为了省下开支，则雇佣社会车辆，趁夜将废弃的建筑泥浆直接排入甬江之中。令人瞠目结舌的是，这种作为并非偶然现象，近十年来，向甬江排放泥浆几乎已成了公开的秘密，夜晚的甬江岸边，运泥浆的车辆来来往往，长此以往，甬江河道内淤积的大量泥浆堆高了河道。

    记者获得的宁波市2010年的审计调查报告显示，2002年，三江口最深处的水深条件为21.3米，到2008年只有18.9米，六年的时间浅了2.4米，河床平均每天增高1.1毫米，部分河段的滩涂高度已超过高潮位线。长期的淤积不仅严重影响了航运，更对宁波市的抗洪能力造成了长期的隐患。

    央视的报道并非是问题的第一次曝光。早在2009年，宁波市便针对甬江流域“污水排放及治理情况”进行了专项审查，并开始实施三江河道恢复性清淤工程。宁波市河道清淤工程的力度不可谓不大，浙江当地的媒体报道称，该工程总投入1.78亿元，工期21个月。至2012年7月，共清淤河道40.4公里，抛泥出海8684船次。

    根据媒体报道称，对备受关注的工程质量问题，三江恢复性清淤工程建设指挥部建立了施工单位自检、监理单位复检、质监单位监督相结合的质量保证体系；同时加强对监理和施工单位的监督管理，规范弃土倾倒。而对于市民关心的淤泥处置问题，三江河道管理部门表示，三江流域的淤泥黏土土质含量较高，有机质较少，可将其用作制砖材料进行二次利用。

    然而，长达一年多的专项治理似乎并未解决问题。在专项整治行将结束的2012年4月，“宁波新闻”则又曝出了泥浆偷排入江的新闻。而2013年的央视报道，更是让刚刚花费大力气整治河道的宁波尴尬不已。

    宁波市的整治工作究竟取得了多大的成效？在本次天灾过后，答案早已明了。水利工程关乎民生安危，亡羊补牢，为时已晚。当所谓的整治工程排不走淤泥，也请不走洪水时，宁波水利总要有人为严重的失职承担责任。

律条下的天灾管理

    当63座水库泄洪遭遇淤积的河道，在百年一遇的强降雨面前，余姚成了水城。宁波市政府根据《中华人民共和国防汛条例》应对此次强降雨，在水库达到警戒线时开始泄洪，无疑与倒灌的江河洪水形成叠加效应，加大了倒灌余姚的总量。

    记者了解到，10月5日，国家防汛抗旱总指挥部（下称“国家防总”）召开专题会议研判第23号强台风“菲特”的发展动态及其可能带来的影响，宣布启动防汛防台风Ⅱ级应急响应，派出6个工作组赴浙江、福建、上海、江苏、安徽、江西等省市，协助地方做好防汛防台风工作。国家防总会商分析，台风“菲特”中心风力14级，预计于6日晚上到7日上午在浙江中部至福建北部一带沿海登陆。

    国家防总会商认为，“菲特”风力强度大，鼎盛期中心最大风力将达15级左右，正面登陆后可能深入内陆，登陆时风力可能达12～14级，登陆后穿过浙闽进入江西，可能给江南江淮等地带来强风暴雨。会商认为，“菲特”带来的局部暴雨强风，浙江、福建北部、安徽东南部、江西东北部的局部地区可能达250～350毫米，给沿海地区防强风暴雨及城市防洪排涝工作带来极大挑战。

    国家防总要求沿海省市把各项工作做在前头，加强排涝，强化城市防洪，强化江河防汛。可是宁波水利的官方信息显示，宁波市的63座水库没有提前泄洪。宁波市政府应该掌握了63座水库在强暴雨来临前的容量、警戒线等详细数据，国家防总提前两天发布强暴雨量，在河道淤积严重的情况下，宁波市政府的前头工作是什么呢？为何63座水库一定要在可预测的强降雨到来后才开始泄洪？



来源：《证券市场周刊》

（立法网  赵娟）