四川：旧城改造房屋征收让群众说了算

发布时间：2014-02-19 作者：

    四川省人大城环委办公室龚洳山主任说，房屋征收，说到底，是政府公权力与群众财产权的博弈。在以往的博弈中，均是政府胜出，导致不少因此产生的社会矛盾，既不利于和谐社会的建设，也不利于维护群众利益。现在我们制订这个法规，就是要让群众变被动为主动，变受伤为受益，让公权力在群众利益面前不敢造次……



    （立法网记者 王小四）“今后，城市进行旧城改造，不仅要人代会通过，启动城市房屋征收程序，还须由群众说了算。”2月13日，四川省人大常委会城环资委办公室主任龚洳山在接受立法网记者采访时表示，即将面向社会公开征求意见的《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》，将本着以人为本的原则，让群众在整个征收与补偿过程中享有决定权。

旧城改造房屋征收程序的启动和暂停拟实行“双过半”：四川立法有新意

    据龚洳山介绍，由四川省政府提请审议的《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》第十二条规定，“实行旧城区改建的，房屋征收部门及其委托的房屋征收实施单位应当对房屋所有权人的意愿进行登记确认。房屋所有权总面积过半数且占总户数过半数的房屋所有权人明确同意的，可以启动房屋征收程序。房屋所有权总面积三分之二以上且占三分之二以上的房屋所有权人明确不同意的，应当暂停启动征收程序。”

    “双过半是一个最低的比例，最终可能比这个比例还高。”龚洳山说，房屋征收，说到底，是政府公权力与群众财产权的博弈。在以往的博弈中，均是政府胜出，导致不少因此产生的社会矛盾，既不利于和谐社会的建设，也不利于维护群众利益。现在我们制订这个法规，就是要让群众变被动为主动，变受伤为受益，让公权力在群众利益面前不敢造次。

    不过，龚洳山强调，让群众决定房屋征收与否主要适用于旧城改造，因为旧城改造的目的就是让群众住得更舒适，生活得更好。如果群众不认可政府的改造会给他们带来益处，改造也就成了政府一厢情愿不讨好的事。龚洳山称，在群众同意之前，还会有一道防火墙，就是每年的人大会，必须审议通过当年上报的旧城改造项目。

    四川亚峰律师事务所律师韩冰认为，以往，政府对旧城说改造就改造，对群众的房屋想拆就拆，决定权完全在政府一方。而草案将征收的决定权交给被拆迁户，无疑是极大的进步。这种进步，体现为“公权”向“人权”的让渡。
 
旧城攺造房屋征收程序立法争议由来已久：行政法规有“疏漏”

    在旧城攺造中，城市房屋征收应由谁说了算，早已是社会关注、专家争议、百姓揪心的问题。2011年，国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。但是，在设定城市房屋征收程序时，该行政法规第十一条却仅仅规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。对于政府修改方案仍不为多数被征收人接受的，其法律征收程序是否需要正式启动或者暂停，国务院的行政法规并没有做岀明确规定。有关法律专业人士认为，显然，这不仅违背了立法的封闭性原则，也使其征收程序有失公正和透明。

    据媒体报道，其实，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》在正式出台前第一次公开征求意见稿中规定，就有危旧房改造需经90%被征收人同意和补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意，补偿协议签约率达到三分之二以上的方可生效的规定。但遗憾的是，在其草案第二次征求意见稿中，却修改为保障性安居工程建设和旧城区改造应当纳入巿、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。

    这一重要修改引起了业界的极大争议。比如，北京大学法学院教授沈岿曾对记者说，现在在危旧房改造项目中的征收环节，去掉了第一次公开征求意见稿中＂90%＂和＂三分之二＂程序＂不合适。在危旧房改造项目上，经多数人同意就非常必要。而中国人民大学法学院教授王轶则认为，怎么能让别人决定我的房屋的命运呢？可能会出现多数人暴政的问题，操作上也有很大的难度。这不是一个妥当的设计。旧城改造现在纳入国民经济和社会发展规划，要经过人大，这个设计比90%的规定好。同时，也期待着人大的工作比现在更加完备。

    北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安，是向全国人大常委会提出关于对城市房屋拆迁条例进行审查的建议的五名学者之一。他在接受人民网记者专访时认为，把第一稿中的＂因危旧房改造需要征收房屋的，须事先进行民意征询，经90%以上被征收人同意，政府方可作出房屋征收决定＂的规定取消是个退步。＂现在第二稿修改成这样，也就要是说，原居民没有发言权了，还是政府有发言权，我觉得不合适。还应该让居民有发言权，让居民说改造还是不改造＂。

国务院新条例贯彻正当法律程序理念不足：张麦昌法理阐释入木三分

    英国约翰·洛克曾说，没有私人物权的地方，就没有公正。曼彻斯特大学法学教授安东尼?奥格斯指出，从来没有哪个制度否认过政府的征用权，重要的是征用的法律限制。

    陕西警官职业学院张麦昌曾撰文认为，国务院新条例在贯彻正当法律程序理念不足。他说，新条例第三条规定房屋征收与补偿的原则为决策明主、程序正当与结果公开。這三条原则的核心精神皆为正当法律程序。

    正当法律程序是英美法系的核心慨念，也是法学领域一个永恒的主题。根据著名法官丹宁勋爵的考察，正当法律程序的概念作为成文法令出现在1354年爱德华三世颁布的第28号法令第三章中：＂未经法律的正当程序进行答辬，对于任何财产和身份的拥有者一律不得剝夺其士地或住所，不得逮捕或监禁，不得剝夺其继承权和生命。

    1628年3月，英国查理一世为解决财政问题，提出征收特殊捐税的要求遭国会拒绝后，就实行“强迫借贷”，严惩拒绝缴费者。国会也不甘示弱，于1628年通过了《权利请愿书》，强调非经议会同意，国王不得强行征税和借债，重申了《大宪章》中有关保护公民自由和权利的内容。

    后来，正当法律程序随着英国殖民者传入北美，并进入美国宪法。美囯宪法第5修正案规定：在任何刑事案件中不得强廹任何人自证其罪，未经正当法律程序，不得剝夺任何人的生命、自由和财产；凡私有财产，非经公正补偿，不得征为公用。

    張麦昌认为，正当法律程序的最低标准是，当公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前，他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会。

成都“模拟拆迁”：变“先结婚再恋爱”为“先恋爱后结婚”

    2011年4月６日１４时２０分，在公证员和１００多位房主的现场见证下，成都市锦江区危房改造中心宣布中止大慈寺的“模拟拆迁”计划，原因是这里四成左右的房主不接受拆迁方案或不愿意拆迁。这个于３个月前启动的拆迁计划，旨在对成都市中心城区的一片老、旧、危、乱住宅区进行拆迁改造，拆迁计划片区共有７４７户。从２０１０年１２月１９日开始，锦江区以同等区域新建中档商品房单价的１.５倍为标准，公布了补偿拆迁方案。

    在此之前的两年多时间内，锦江区旧房改造共启动实施了12个“模拟拆迁”项目，到大慈寺折迁时已完成6个，终止退出4个，正在进行中的有2个。

    在采访中，成都锦江区危旧房改造中心相关负责人以他多年参与拆迁的经验告诉记者，人们都说城镇房屋拆迁为“天下第一难”，但说穿了，最初的难就难在缺乏一个“公平、公正、公开”。

    从2006年下半年开始，成都锦江区委、区政府在组织有关人员进行广泛调查研究的基础上，决定首先在全区推行“阳光+市场+保障”的拆迁，但该办法也脱离不开“行政许可在前、协商在后”而“代民做主”的拆迁味道。2008年春节后，锦江区有关领导和部门决定在本区试点推行“模拟拆迁”，即变过去“先结婚再恋爱”的拆迁，为“先恋爱后结婚”的拆迁。

    锦江区选择的首个“模拟拆迁”试点是该区龙舟路1号南光机器厂301宿舍。“模拟拆迁”分为两个阶段，一是以书面形式征询群众对旧城改造的意见和建议，要求在规定时间须达到90%住户同意即可启动拆迁，二是在启动“模拟签约”阶段，同样要求在规定时间内须达到90%“签约”的比例，方兑现补偿安置，否则模拟拆迁自行终止。这一做法受到了拆迁户的欢迎。

    在龙舟路1号南光机器厂301宿舍召开“模拟拆迁”动员大会的时间，刚好是在2008年5月12日下午2点30分，没想到在开会前两分钟竟发生了震惊世界的汶川特大地震。区危旧房改造中心原以为受这么大的地震影响人们不会再来参会，没想到会议还是在下午3时顺利召开。从动员到拆迁结束仅仅只花费3个月时间，这在成都市过去十余年的旧城改造拆迁中尚属首次。
　　
　　2010年9月1日，锦江区启动了对该区大慈寺片区旧城改造的“模拟拆迁”。截至2011年3月31日，在该片区涉及模拟拆迁的747户中只有438户签订了安置补偿合同，签约率为58.63%。这一数据远未达到约定的100%签约率。4月6日，经公证处公证，锦江区危旧房改造中心宣布：按照模拟拆迁相关规定，正式终止此次拆迁工作。

    成都市委政策研究室研究人员杨玉华曾说，锦江区推行模拟拆迁，体现了以人为本的执政理念，颠覆了传统拆迁模式。模拟拆迁是把拆迁真正当成了民生工程、民心工程来做。通过建立退出机制，彰显了市场经济活动中的协商性、契约性。四川省社科院社会学所副所长胡光伟研究员也说，把拆迁的主动权、选择权还给群众，非常值得肯定。
 
建立民意终止旧城改造房屋征收终止程序：上海首吃“螃蟹”先试水

    2011年10月10日，距国务院行政法规实施不到九个月，由上海市政府第121次常务会议通过、市长韩正签署的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》正式公布。

    该实施细则第十二条规定，因旧城区改建房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人、公有房屋承租人的改建意愿；有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建。

    第二十一条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当在征收决定作出后，组织被征收人、公有房屋承租人根据征收补偿方案签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内达到规定签约比例的，补偿协议生效；在签约期限内未达到规定签约比例的，征收决定终止执行。签约比例由区（县）人民政府规定，但不得低于80%。

    据记者查阅，上海市通过地方政府行政规章的制定，充分尊重民意，建立旧城区改建房屋征收终止执行程序，尚属首例。