预算监督仅重形式偏离宪法真正指向

发布时间：2012-08-08 作者：

    立法网独家报道（首席记者王仁根 实习记者梁枫报道）

    “长期形成的政府主导型的预算模式，造成对人大预算权认识的偏差。地方人大预算监督的仅仅重形式上履行法律程序的状况，偏离了宪法和法律的真正指向。”昨天，四川省人大常委会预算工作委员会副主任郑树全对立法网记者这样说。
 
    预算是具有法律效力的财政收支计划。审计揭露岀的财政资金使用效益低下和预算执行中的大量违纪违法问题，已经引起了全社会的高度关注。中央关于建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要指出：“要加強对权力运行的制约和监督，特别是要加强对财政资金运行的监督；要严格审查财政预算和执行；监督检查部门预算、国库集中收付、政府釆购和收支两条线管理的落实情况。”

    四川省人大常委会近十年来，积极探索预算审查监督方式。在全国率先通过法定形式决定公布审计工作报告，率先建立部门预决算审查指标体系，率先实现省人大与省财政国库集中支付预算信息联网，率先创设并实施了计划预算监督代表联络员制度。同时，建立与政府财政部门定期沟通协调机制，逐步扩大人代会审查部门预算的范围，推动专项资金、财政预决算以及“三公”经费向社会公开，督促审计查出问题的及时整改，努力实现“加強对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”但是，由于预算法确立的以政府为主导的法定模式，使预算权认识尚有偏差。认为预算是“党委定盘子，政府编方案，人大走程序”，预算实际决定权在政府，人大不过是走走形式，敲敲边鼓。“预算权认识偏差，致使地方人大产生怯于监督、懒于监督、消极监督。”郑树全说：“这是导致监督不力的重要原因之一。”

    2007年，四川省人大常委会由已故的副主任马开明同志为组长，组成了“地方人大预算审查监督体系建设课题组。”当年拿出了一个研究报告，郑树全就是课题組的成员之一。这个研究报告认为，预算法在预算审查监督内容和程序上都存在着一些亟待完善的问题。

    预算草案不细化，预算报告不规范。政府报送人大审查的预算草案过于简单、笼统，常常“只报大账，不报小账”；多报“类”级预算，不报“项”级预算；建设性支出只有总数，没有具体项目；部门预算不完整，部分单位年初预算，仅占部门全年总支出的50%左右，导致“外行看不懂，内行说不清”。政府向人代会作的预算报告比较简单，没有对预算草案安排的依据和安排内容作出说明。大量报告财政工作，有的内容甚至和政府工作报告重复。

    预先审查程序缺少法律规范。预先审查，是指预算工作委员会对预算草案初步方案和部门预算草案进行预先审查，向财政部门提出有关审查意见和建议。预先审查，是在实践中形成的对预决算审查的有效程序。但是，现有的预算法还没有对预先审查进行规范。因此，预先审查的内容和审查意见的处理，都还处于人大和财政部门相互协商的层面上，缺少法定约束力。

    初步审查程序的规定不具体，初审时间难以保证。初步审查，是指在人民代表会议举行的30日前，财经委员会或有关专门委员会听取财政部门关于上年预算执行情况和当年预算草案初步方案的汇报。预算法缺乏对总预算初审程序的规定。其他的专门委员会或者工作委员会，参与初步审查的程序规定不具体。政府提交预算草案的时间较迟，人大初审预算的时间连一个月都不能保证。有的地方甚至根本没有经过初步审查这一环节，审查的实效难以体现。

    审查监督程序不够完整。缺少预算草案公开征求公众意见的程序。民众预算方面的具体诉求，难以通过人大进入公共决策系统。缺少预决算草案被否决的补救程序。目前一些地方已经出现预决算未获通过的情况。缺少向社会公众公开预决算的程序。

    8月4日，中央民族大学法治政府研究院院长熊文钊对南方都市报的记者讲，根据预算的审查流程，先由国务院把报告交全国人大，然后由预算工委进行“初审”提出意见后，再提交全国人大财经委员会。财经委员会提出意见后，再由各位人大代表进行审议。目前，全国人大预算工委只有数十人，难以在短时间内对庞大的预算报告完成“初审”。所以，他建议给人大预算工委增加编制。“如果增加几百个编制，而一年省下几百亿，我想全国人民是会同意的。”熊文钊还说，最高人民法院收回死刑复核后，就增加了几百个编制，何况预算这么大的事情，增加几百名编制并不算多。

    郑树全副主任在接受采访时，也表达了类似的意见。他说，尽管预算审查监督已历经十年能力建设，但监督能力仍然很弱。一方面，人大代表和常委会组成人员中，真正了解预算的并不多。专职专业的代表和委员较少。从人大预算审查监督专门机构的监督能力来看，机构、队伍、制度建设各个方面，都还存在不足。我省21个市州中，有近一半没有设立预算工委，而已设立的却相当部分又属于财经委、预算工委两块牌子一套人马。缺乏预算审查监督专业专职人员。目前，只有甘改、自贡等少数市州配备两三名专业专职人员，多数市州尚无专业专职人员。

    他认为，设立预算审查监督专门机构，配备素质优良的预算审查监督工作人员队伍，提高专业化服务的水平，使预算监督工作常态化。这是至为重要和关键的。