罗书平：修订《旅游法》亟待装上一副“锋利的牙齿”！

发布时间：2018-03-23 作者：罗书平

    “徒法不足以自行”。对旅游法的修订工作，不仅应当尽快纳入新一届全国人大常委会的立法议程，而且更有必要借鉴2014年修订《环境保护法》时的成功经验――结合中国国情和政治生态，明确规定了地方政府和主管领导对依法担负的职责“不作为”或“乱作为”时的“法律责任”……


 

    曾听过一个段子：一位家长带着几经高考落榜的儿子去算命，希望有个好的“前程”。算命先生问了生辰八字“规定动作”后，顺便问了一句，现在干什么？家长不好意思说“读旅游学校”。顿时算命先生眼睛一亮，“不得了！不得了！将来必定是个指挥千军万马的人才！”没有多少文化的家长脸上立即露出欣喜的笑容，双手递上不菲的“咨询费”。

    段子毕竟是段子，可以作为茶余饭后的龙门阵一笑了之。但作为一部法律，《中华人民共和国旅游法》自二十年前就列入了立法计划，但直到五年前才由十二届全国人大常委会通过。

    五年来，《旅游法》的实施情况如何？是否也如前述段子那样轻松？答案却是令人遗憾的。

实施情况：未能实现“治乱必用重典”的立法目的

    由于多种原因，《旅游法》实施五年来，至今尚未出台国家层面的《实施细则》等配套性的规范性文件。

    《旅游法》通过后、施行前，国务院于2013年5月16日召开了贯彻落实这部法律的电视电话会议。

    时任国务院副总理的汪洋同志出席了这次会议并强调：“治乱必用重典，《旅游法》就是可用的重典！贯彻实施《旅游法》是一项事关全局和长远的系统性工作，是各级政府、各有关部门和全社会的共同责任！”

    为此，汪洋副总理要求“集中力量，联合执法，严厉打击各种破坏旅游环境、扰乱市场秩序、侵害游客权益的不法行为，做到有法必依、执法必严、违法必究。”

    然而，《旅游法》实施五年来的实践证明，“治乱必用重典”的立法目的和公开承诺并没有实现。

    2014年12月22日，在《旅游法》实施一年之际召开的十二届全国人大常委会第十二次会议上，张平副委员长作了全国人大常委会执法检查组关于检查《旅游法》实施情况的报告，其中涉及该法在实施中存在的五大问题：
 

    一是配套法规制度建设还没及时跟上；二是旅游综合协调体制机制运行还不到位；三是旅游市场秩序中的突出问题还没有根本好转；四是旅游资源保护与开发利用的矛盾还比较突出；五是旅游公共服务的能力和水平还有待提高。

    为此，《报告》针锋相对地提出了五条“意见和建议”：

    一是进一步加大旅游法普法宣传力度；二是加快完善旅游法配套法规制度；三是进一步加强政府统筹和部门协调；四是进一步加强旅游市场综合整治和联合执法；五是加快完善旅游公共服务的薄弱环节。

    应当说，《旅游法》执法检查组发现的问题都是客观存在的，针对这些问题提出的意见和建议也是必要的，但这种几乎是流于形式的检查和不痛不痒的建议，并没有（也不可能）从根本上解决问题。

    实事求是地说，当年国务院承诺的“治乱必用重典”是非常准确和到位的。但问题在于，五年前制定的这部“难产”的《旅游法》由于思想不解放，法条规定过于笼统，导致行政执法难以实施，事实上成了一部没有长“牙齿”的法律，更谈不上“重典”！如此法律，怎么能有效“治乱”？！如何能解决在旅游业长期存在的乱象丛生的诸多问题？！

    这些问题主要表现在以下几个方面：

    问题一：“主管部门”和“有关部门”的职责划分不明确

    按《旅游法》第八十八条和第八十九条的规定，县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门，在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时，发现违反本法规定行为的，应当依法及时作出处理；对不属于本部门职责范围的事项，应当及时书面通知并移交有关部门查处；县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制，对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为，应当进行督办；旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责，及时向社会公布监督检查的情况。

    然而，上述规定中的“主管部门”“有关部门”“共享机制”“督办”“各自职责”等概念，在立法中并未作出明确的界定，致使实施中必然出现对有利可图的事项大家争先恐后蜂拥而至，麻烦难办的问题彼此袖手旁观相互推诿等“选择性执法”的问题。

    问题二：行政监管只有“禁止性规范”，缺乏“处罚性规范”

    2013年4月，全国人大常委会在通过《旅游法（草案）》之前所作的第三次审议说明中称：有的常委委员提出，有的地方个别旅游主管部门仍存在向旅行社收取管理费等不合理费用、指定购物场所等问题，这些做法与转变政府职能的要求相悖，对此应当作出明确的禁止性规定。

    为此，法律委员会经研究，建议增加一条，规定：“旅游主管部门履行监督管理职责，不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。”“旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。”

    最后正式通过的《旅游法》在第八十四条中将上述内容规定为：“旅游主管部门履行监督管理职责，不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。（第一款）旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。（第二款）”

    应当说，这样的规定针对性非常，是完全必要的。

    但遗憾的是，从立法上明令禁止主管部门及其工作人员“乱收费”和“违规经营”后，并未对实践中大量出现的这类常见多发问题应当给予如何处理，作出相应的“惩罚性规范”，致使法律的权威性和震慑力大打折扣。

    问题三：对地方政府和主管领导的“问责”缺乏制度保障

    《旅游法》第七条规定：国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。（第一款）县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。（第二款）

    这一规定中同样存在只有缺乏“惩罚性规范”的问题。因为上述立法中诸如“建立健全旅游综合协调机制”、对旅游工作的“组织和领导”“监督管理”“统筹协调”筹内容，不仅由于缺乏可操作性的量化标准，弹性非常大，而且对于地方政府的“不作为”行为，以及除“地方政府”之外主管领导的“乱作为”行为（如地方党政主要领导对贯彻执行旅游法只是“说起来重要，做起来次要，忙起来忘掉”，因而迄今仍然没有具体落实法定职责）时，《旅游法》中并无相应的“处罚措施”。

    其结果，一旦真正要“问责”时，必然出现“无法可依”以及“无章可循”的问题，《旅游法》的这一规定就只能是“纸上的法律”，难以落到实处。

    问题四：“旅游综合协调机制”长期没有落到实处

    当年在提请审议《旅游法（草案）》的说明中，表明制定《旅游法》的“立法总体思路”之一就是“采取综合立法模式”。这是符合实际的。

    因为那个时候国家还没有一部规范旅游的法律，在明确旅游发展促进措施、明确旅游者权益、明确旅游业可持续发展的要求、确立统一的市场规则和规范的权利义务关系、建立国家旅游发展协调机制等方面都有紧迫的立法需求。只是由于一时间很难对上述各类旅游立法需求分别制定单项法律，故不得不采取“综合立法模式”。

    根据这个总体思路，通过后的《旅游法》确立了有关部门分工负责的旅游市场监管工作机制和旅游违法行为查处信息共享机制，要求有关部门加强旅游监管，及时查处旅游违法行为。其具体内容包括：

    ――旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业的组织协调和行业的指导、监督管理工作。

    ――其他有关行政主管部门依照本条例的规定和各自职责协同做好旅游业的监督管理、指导服务工作。

    ――旅游行政主管部门应当会同有关行政主管部门建立旅游市场综合治理机制。

    ――县级以上地方人民政府及其有关行政主管部门应当加强对旅游行业协会的指导和监督，支持旅游行业协会开展行业服务和行业自律；

    ――旅游行政主管部门应当建立健全旅游投诉制度，依法受理和及时处理旅游者的投诉。

    ……

    然而，必须指出的是，迄今为止，上述立法事项，绝大多数都未落到实处。

    以四川省为例。虽然四川省在《中华人民共和国旅游法》颁布之前就制定了《四川省旅游条例》 (2006年9月28日通过、2012年5月31日修订)，但在作为“上位法”的《中华人民共和国旅游法》自2013年4月通过、同年10月1日起施行之后，竟至今未对该《条例》进行修正。2014年四川旅游局的官方网站上发布了一个《四川省旅游条例（修订草案）》（征求意见稿），但不知什么原因，自此杳无音讯。显然，这与全面推行依法治国的要求是很不相适应的。

    直到作为“上位法”的《旅游法》实施了即将逾五年的2017年年底，在四川省人大城环资委赴阿坝州、雅安市、南充市开展《中华人民共和国旅游法》《四川省旅游条例》的执法调研中，才披露出本次调研的“目的之一”还包括对“修订《四川省旅游条例》的建议意见”。

    现在，这个“建议意见”是否已经完成？未见官方信息。

立法建议：亟待给《旅游法》装上“锋利的牙齿”

    “徒法不足以自行”。对旅游法的修订工作，不仅应当尽快纳入新一届全国人大常委会的立法议程，而且更有必要借鉴2014年修订《环境保护法》时的成功经验――结合中国国情和政治生态，明确规定了地方政府和主管领导对依法担负的职责“不作为”或“乱作为”时的“法律责任”。即：

    地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    尽管“旅游”与“环境保护”不能相提并论，《旅游法》与《环境保护法》所调整的对象也不相同，但二者均属于行政法领域，其内容既包括“实体法”也包括“程序法”。特别是由于旅游业的发展必然涉及到对环境资源如何保护的大问题，因此，在国家层面制定立法的时候，就有不少可以相互借鉴和吸收的地方，这正是本提案建议人的初衷所在。具体的立法建议如下：

    1. 明确规定“主管部门”和“有关部门”的职责划分。

    2. 明确规定“禁止性规范”相对应的“处罚性规范”。

    3. 明确规定地方政府和主管领导失职的“法律责任”。

    4. 尽快制定实施细则并建立健全旅游综合协调机制。

    其中，在立法原则上，可以考虑确立类似于刑事诉讼中的“分工负责、各司其联、互相配合、互相制约”的原则，从而建立健全旅游市场监管工作机制和旅游违法行为查处信息共享机制。

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  罗书平/文）