高伟：制定《中华人民共和国宪法解释程序法》势在必行！

发布时间：2018-07-20 作者：高伟

    我国宪法第67条规定，全国人大常委会负责解释宪法。这考虑到作为全国人民代表大会的常设机关，是提议修改宪法的法定主体，参与过宪法的修改工作，对情况比较熟悉并且能够在准确把握宪法原意和精神的基础上作出正确，比较权威的解释。另外，全国人大常委会每两个月召开一次会议，每次会议都可以安排审议宪法解释草案的议程，以此确保宪法解释工作常态化……


 

    由于国情不同，世界各国宪法对其解释的机关有所不同，有的由宪法的制定机关或者立法机关解释，如古巴的全国人民政权代表大会和我国全国人大常委会等；有的是由司法机关解释，如美国、日本的最高法院等；有的是由专门机关解释；如法国的宪法委员会、德国的宪法法院等。不难看出，宪法解释主体往往与违宪审查联系在一起的。

    我国宪法第67条规定，全国人大常委会负责解释宪法。这考虑到作为全国人民代表大会的常设机关，是提议修改宪法的法定主体，参与过宪法的修改工作，对情况比较熟悉并且能够在准确把握宪法原意和精神的基础上作出正确，比较权威的解释。另外，全国人大常委会每两个月召开一次会议，每次会议都可以安排审议宪法解释草案的议程，以此确保宪法解释工作常态化。

    令人遗憾的是，全国人大常委会除在立法工作既制定和修改法律工作中对宪法作了解释外，迄今为止还没作出专门的宪法解释，可以说宪法解释的实践几乎为零。

    应当承认，全国人大常委会解释宪法职权被虚置主要原因是缺乏立法的规范和程序的保障。

    为此，小编认为，全国人大常委会应当主动作为，积极开展这方面的实践并为将来立法规范积累经验和打下基础。

 

    宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。宪法的生命在于实施。然而宪法在实施过程中，对宪法条文的具体含义及适用等存在不同的理解，不能达成一致时，需要由有权机关依照宪法的规定对其进行具有宪法效力和最高权威的解释，按最符合宪法原意和精神的理解并予以执行。这就涉及到如何启动和进行宪法解释的程序问题。

建立健全宪法解释程序势在必行

    在今年召开的十三届全国人大一次会议上，根据党的十九届三中全会的精神，为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，通过宪法修正案的方式将宪法第70条第一款中的法律委员会更名为宪法和法律委员会。

    党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》将全国人民代表大会宪法和法律委员会的职责定位为“在继续承担统一审议法律草案的基础上，增加推动宪法实施，开展宪法解释，推动合宪性审查，加强宪法监督，配合宪法宣传等工作。”

    今年6月，十三届全国人大常委会第三次会议审议通过的关于宪法和法律委员会职责问题的决定，将党的主张通过法定程序上升为国家意志。

    全国人大宪法和法律和其他专门委员会一样，作为全国人民代表大会常设工作机构，负责研究、审议和拟订有关议案，协助全国人大及其常委会开展立法、监督等工作。它虽然不能直接进行宪法解释，但是它可以协助全国人大常委会完成这项工作。将法律委员会更名为宪法和法律委员会，这在一定程度上有力推动了宪法解释工作的开展。

 

    根据宪法的规定，全国人大常委会不但解释宪法，而且还有权解释法律。然解释法律的实践和宪法解释相比还算比较丰富了。

    自从上世纪五十年代全国人民代表大会成立以来，到立法法颁布前，全国人大常委会至少作出了22件法律解释，为立法法规范法律解释程序积累了经验。

    虽然宪法解释具有自身的特殊性，但是和法律解释也有共同性，所以，小编建议，何不将法律解释中的一些好的和比较成熟的做法移植于宪法解释！

    为此，小编试就宪法解释程序和其他相关性问题提出以下看法。

宪法解释范围

    根据宪法和中国国情，小编建议，宪法有下列情况的，由全国人大常委会解释:

    （一）宪法的规定需要进一步明确具体含义

    进一步明确宪法具体含义，是宪法解释的基本功能。由于宪法条款的含义往往是高度抽象、原则的，所以必须要对其具体含义进行进一步解释、明确，才能成为适用的依据。

    在一般情况下，有需要明确界限的，有弥补轻微不足的，有宪法规定含义理解产生较大意见分歧的，等等，都需要通过宪法解释予以明确。

    其中下列宪法的含义急需通过宪法解释进一步明确：宪法第62条第三项中的“基本法律”的含义，宪法第67条第二项中的“其他法律”的含义，该条第三项中的“部分补充和修改”和“该法律的基本原则”的含义。

    （二）在宪法实施过程中，需要明确适用宪法依据

    宪法是国家根本法，具有最高法律效力，决定了它必须具有高度稳定性。只有宪法稳定，国家就稳定，政权就稳定，这是总结世界宪政历史经验教训得出的结论。

    然而社会是不断变化发展的，当宪法颁布后出现的新情况，如果符合宪法规定的精神，是宪法规定所能包含的，可以通过宪法解释的方式，明确宪法适用依据。

    宪法规定：自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或者自治区的人大常委会批准。1997年重庆建置改为直辖市后，出现重庆直辖市下辖自治县的情况，是现行宪法颁布后出现的新情况，需要对重庆直辖市下辖的自治县制定的自治条例和单行条例的报请批准问题予以明确。

 

    重庆作为直辖市，与省、自治区属同一级地方行政区域，所以重庆直辖市下辖的自治县制定的自治条例和单行条例理应报重庆市人大常委会批准，是符合宪法精神，所以不必修改宪法，而是采取宪法解释的办法解决，2000年通过的立法法对此予以了明确。

    在我国历次宪法修改过程中，强调对各方面普遍要求修改，实践证明成熟，具有广泛共识需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的，进行必要的、适当的修改；对不成熟有争议，有待进一步研究的，不作修改；对于可改可不改，可以通过有关法律或者宪法解释予以明确的，原则上不作修改，保持宪法的连续性、稳定性、权威性，以此减少和避免对宪法的频繁修改。

    此外，认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章及其他规范性文件可能同宪法相抵触，要求对宪法解释的，可以对宪法进行解释。

启动宪法解释程序

    这与法律解释程序的启动相一致的，既国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及各省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出宪法解释要求，为发挥立法机关组成人员的作用，一定数量或者比例的全国人大代表或者常委会组成人员也可以提出宪法解释要求。

 

    另外，为保证社会公众参与对国家的管理，保证他们行使批评建议权，允许上述机关以外的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会提出宪法解释的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，交全国人大宪法和法律委员会研究拟订宪法解释草案。当然全国人大常委会也可以主动解释宪法。

拟订并提出宪法解释草案

    全国人大宪法和法律委员会在广泛征求宪法和其他领域的专家、教学科研、社会组织的意见，必要时通过媒体征求公众意见，在此基础上，研究拟订并提出宪法解释草案的议案，由委员长会议决定列入常委会会议。

审议、表决宪法解释草案和公布宪法解释

    常委会审议宪法解释草案议案，一般经过一次常委会会议审议即交付表决，必要时可以经过两次甚至两次以上常委会会议审议后交付表决。全国人大宪法和法律委员会应当向常委会全体会议作关于宪法解释草案的说明，由常委会分组会议进行审议。

    全国人大宪法和法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议修改，向委员长会议提出审议或者修改情况的报告和宪法解释草案建议表决稿，由委员长会议提请常委会审议后根据全国人大宪法和法律委员会的意见决定将宪法解释草案表决稿提请常委会全体会议表决。

    表决时，可以采取无记名投票方式表决，也可以采取无记名按电子表决器等方式进行表决，无论采取何种方式表决，都应当经过常委会全体组成人员的三分之二以上的多数通过，并由常委会发布公告予以公布。

宪法解释的效力

    全国人大常委会的宪法解释同宪法具有同等效力。

    首先，宪法解释不是独立的法律规范，不具有独立的效力。它的效力取决于宪法规定的效力。宪法规定的含义应当是宪法生效时就这样，无论何时对这一含义作出阐述，人们的行为都受这一规定约束，符合这一规定的要求。

 

    其次，全国人大常委会的宪法解释是最高的解释，其效力同宪法一样，所及范围被解释的宪法效力所及范围就是宪法解释的所及范围。具体而言，全国人大常委会的宪法解释对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关以及公民、法人和其他组织，都具有约束力。

全国人大对宪法解释的监督

    全国人大加强对其常委会宪法解释的监督。常委会应当将宪法解释情况向全国人大报告，全国人大认为宪法解释不适当的，有权予以改变或者撤销。

结语：通过立法规范宪法解释程序

    为保证宪法解释有序进行，有必要通过专门立法对宪法解释的范围、程序、效力等予以规范，促使其制度化、法治化、规范化。学术界对此提出了意见，有的还形成了相关法律草案建议稿，全国人大代表也提出了相关议案和建议。由于缺少这方面的实践，无法把握规律，立法条件不成熟，因此不急于立法。虽没有立法支撑，但是宪法解释还要进行，没有经验可以去探索，在探索中总结经验。

    为此，可以考虑首先制定宪法解释的若干规定或者全国人大常委会审议和表决宪法解释草案的办法，全国人大常委会应当主动作为，积极开展宪法解释工作的实践。待将来积累了的经验，条件成熟时，再考虑制定《中华人民共和国宪法解释程序法》规范。

原文标题：制定《中华人民共和国宪法解释程序法》势在必行！
 

原文来源：立法网微信公众号
 

（立法网  高伟/文）