叶建平：公众参与地方立法基础指引的初步探索

发布时间：2020-05-08 作者：叶建平

    法律是人民意志的体现，立法是表达人民意志的活动，这是现代民主国家的标配，自然也是我国法治的特征。我国宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。


 

法律是人民意志的体现，立法是表达人民意志的活动，这是现代民主国家的标配，自然也是我国法治的特征。我国宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。我国立法法第五条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。这是理论上、制度上都清晰明了的制度基础，但与广大人民群众息息相关的公众立法参与，在立法实践中却仍比较疲弱、还远未达到理想的状态。在立法实践中，偶尔也能见到公众踊跃参与的情形，但参与主体有限、参与途径有限、参与环节有限、参与程度有限、参与意愿有限、参与氛围有限、参与能力有限、参与效果有限等问题仍然较为突出。不少人对于立法问题较有思考，但不得其门而入，更多的人缺乏有效的指引和帮助，以致漠不关心或者少予关注。

为了进一步贯彻民主立法原则，推进公众有序、有力、有效地参与立法，为公众参与立法提供一些基础性的指引和帮助，本人试以地方立法为例，结合地方立法的实际情况，针对实践层面存在的问题，基于立法工作专业性、科学性的特点，按照立法程序的环节和流程及其相关工作要求，根据自己对于公众参与立法的初步理解和粗浅经验，尝试进行简单的探索。基本的想法就是以公众介入立法的常态化和关节点划分模块、制作表格，将相关的要素、要求嵌入表格，以便对照参考，以利循道而行。主要考虑了以下几个方面的内容：一是梳理了与公众参与立法关联最密切的常规立法需求表达、年度立法计划项目建议、反映法规草案意见建议、反馈法规适用意见建议、反映法规以及其他规范性文件意见等五个模块，也即公众参与立法的五个主要环节或者途径，以提供基础性指引和导向式参照；二是梳理了五大环节公众参与立法需要考虑的相关要素，按照立法工作进程依序排列指引，便于公众对照参酌；三是详列说明，具体介绍各环节参与的内容和工作的要求，作为具体工作指引。上述五个模块表格及其说明以地方立法为例但不限于地方立法，主要是针对性提供要素参考，不是仅仅要求照单填写，更不是仅仅简单化分别使用，而是可以系统化灵活使用，更可以参照指引提出较有质量的立法建议、法规草案、起草说明、参考资料等材料以及据以提出参与听证、论证、调研等要求，具体参与时可以向立法机关直接提出、按照有关机关征求意见时注明的联系方式提出或者向相关的人大代表提出以及其他适当的方式提出。

现将公众参与立法的五个基础指引表格及适用说明附录于下，以待方家指正，苟有一得可用之处，助益公众参与立法、完善立法、促进法治，则为本人无尽欣悦之收获。

附表一：

地方立法需求表达一览表

说明：本表适用于反映立法诉求，提出充实调整立法规划或立法项目库相应内容等建议。设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。反映立法需求一般应当着眼需要地方立法解决的社会问题，且这类问题不属于单纯执法方面的问题、专属立法权的事项、地方立法权限外的事项以及公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。

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附表二：

地方立法年度计划项目建议一览表

说明：本表适用于提出年度立法计划项目建议，也可于平时个别提出立（制定）、改（修改）、废（废止）、释（解释）、授（授权）、清（清理）等建议。地方立法的范围类别为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护；立法性质类别为执行性立法、自主性立法、先行性立法；立法计划项目类别为制定、预备、调研。提出的方案力求简明、规范、管用，避免重复上位法规定，如能系统考虑上述要素，提供完整法规草案文本以及起草说明、立法论证、参阅资料，则为更佳。

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附表三：

反映地方性法规草案意见建议一览表

说明：本表适用于对立法机关公开征求意见的法规草案提出意见建议。可以针对立法指导思想、目的依据、目标任务、措施方案、名称体例、框架结构、规范效果、表述方式等立法基本规范范畴提出意见建议，可以着眼编章节段、条款项目、字词句段、标点符号等立法基本技术范畴提出意见建议，可以遵循“去（删除）、留（保留）、改（修改）、加（添加）、合（整合）”等立法基本优化方法范畴提出意见建议。可以指出问题，可以提出方案，也可以分析论证。

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附表四：

反馈地方法规适用意见一览表

说明：本表适用于在地方性法规施行后反馈实施中的问题，提出要求进行评估的意见，提出开展执法检查活动的建议。反映实施中的问题、进行立法后评估可以从合法性、合理性、操作性、实效性、协调性、规范性等方面进行考察，重点关注涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、法律保留等方面的内容。其中合法性方面主要考察：一是有无超越权限；二是有无违反上位法规定；三是有无违反法定程序。合理性方面主要考察：一是内容是否客观、适度；二是设定的规范是否可操作、相互之间是否协调；三是否符合本行政区域的具体情况和实际需要；四是是否符合社会公平正义。建议的解决方案可以提出包括由制定机关修改、废止、解释法规、由有关机关裁决适用、由有关机关改变或者撤销法规、由有关人民政府及其部门制定配套规定的意见以及其他具体的建议内容。

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附表五：

反映地方性法规及其他规范性文件问题一览表

说明：本表适用于指出地方性法规、地方政府规章存在的问题并可进一步提出审查的建议，也可以适用于其他规范性文件，发现法律、行政法规、部门规章存在问题的，也可参照适用。相关的问题，可重点关注涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、法律依据、法律保留等方面的内容。合法性方面主要包括：一是超越权限；二是下位法违反上位法规定；三是违背法定程序；四是规章没有合法依据设定减损公民、法人和其他组织的合法权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的规范；五是部门规章不是属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，增加了规章制定部门的权力或者减少其法定职责；地方政府规章在为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项或者属于本行政区域的具体行政管理事项之外作出规定，没有合法依据设定减损公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务的规范，因行政管理迫切需要依法先行制定的地方政府规章规定的行政措施实施超出两年。合理性方面主要包括：一是内容不符合理、适度要求；二是设定的规范不可操作、相互之间缺乏协调；三是不符合本行政区域的具体情况和实际需要；四是不符合社会公平正义；五是规章之间对同一事项的规定不一致；六是不当重复上位法的规定。其中可以特别关注的方面：一是设定行政许可是否遵循了经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展；二是地方性法规和地方政府规章是否设定了应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，设定了企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，限制了其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，限制了其他地区的商品进入本地区市场；三是法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定是否增设了行政许可或者增设了违反上位法的其他条件；四是地方性法规是否设定了限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚或者作出具体规定时违反了法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；五是地方性法规是否设定了查封、扣押以外的行政强制措施种类，对采用非强制手段可以达到行政管理目的的事项设定了行政强制；六是设定行政处罚是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当；七是行政机关及其工作人员有无利用立法为单位或者个人谋取利益。建议的解决方案：可以提出由制定机关修改、废止、解释或者由有关机关裁决、改变、撤销的意见以及具体的建议内容。

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原文标题：叶建平：公众参与地方立法基础指引的初步探索

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　叶建平/文）