立法钩沉：立法语言的“模糊表述 ” 为何使中华环保会提起的环境公益诉讼“全军覆没”

发布时间：2019-05-06 作者：

    英国著名法官曼斯斐尔德勋爵曾说过：“世界上的大多数纠纷都是由词语引起的。”

    英国著名法官曼斯斐尔德勋爵曾说过：“世界上的大多数纠纷都是由词语引起的。”

    因此，有人说，自从成文法产生之日起，法律语言便存在模糊问题。

    但是，法律语言的模糊，不等于应当容忍其“易生歧义”。在现代中国立法史上，关于环境公益诉讼提出主体的“模糊”表述就是一例。

    2013年以前，中华环保联合会作为囯家环境保护部下属组织提出的环境公益诉讼都是“基本胜诉”。可是，到了2013年，该组织共提起6起环境公益诉讼，无一立案，“全军覆没”。

    2013年7月底，中华环保联合会督促诉讼部部长马勇的助手李子文接到了海口中级人民法院环保庭打来的电话，“说有一个裁定。问是什么裁定，对方说先不告诉你们吧。”

    一个月前，中华环保联合会将海南罗牛山种猪育种有限公司以及海南天工生物工程公司诉至海口市中级人民法院，称两企业违法排放的超标废水在无任何防渗措施的情况下通过坑塘下泄，威胁到罗牛河水质安全，也导致东寨港国家自然保护区内的红树林大面积死亡。

    中华环保联合会要求，罗牛山公司、天工生物各支付污染赔偿款1399万元、233万元。

    2013年6月21日，海口市中院级人民法院环保庭正式立案，认为“经审查，起诉符合法定条件，本院决定立案受理”。

    然而，在那个电话一周之后，8月初，马勇收到了海口中院的民事裁定书，起诉全部驳回，不予立案。海口市中级人民法院这一驳回裁定，是基于对新修改《民事诉讼法》对一个法律常有词的不同理解。

    2012年8月31日修攺后的《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关和组织可以向人民法院提起诉讼。”

    海口市中级人民法院裁定书驳回起诉所援引的法条：“法律规定的有关机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”与民事诉讼法第五十五条比较，这份裁决书在“组织”之前添加了“有关”二字。

    据媒体报道，海口市中级人民法院这一理解，可能与最高人民法院的一个理解有关。

    2012年底，最高人民法院曾以“高民智”名义在《人民法院报》发表了九篇文章，系统论述在审判实践中如何更好地实施新的民事诉讼法。其中，12月7日刊登了《关于民事公益诉讼的理解与适用》。这篇文章从体例上讲，完全与最高人民法院的司法解释一样，但它由个人署名，并非司法解释。

    “高民智”认为，新修改的《民事诉讼法》第55条所称的“法律规定的”，只修饰“机关”，而不修饰“有关组织”。关于“法律规定的机关”，含义是可以提起公益诉讼的机关要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

    因此，海口市中级人民法院裁决书认为，“鉴于目前的法律尚未对中华环保联合会作为民事诉讼的起诉主体资格作出明确规定，故中华环保联合会作为民事公益诉讼原告主体不适格，对其提出的诉讼应予以驳回”。

    海口市中级人民法院的裁决书，连同未被立案的公益诉讼，将地方法院与最高人民法院对民事诉讼第55条理解的分歧公之于众。

    北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为，新民事诉讼法生效以后，“法律规定的机关和有关组织”，立法的本意是“法律规定的机关”和“有关组织”。但是，有些理解是“法律规定的”既修饰“机关”，又修饰“有关组织”。凭空多出一个“有关”，海口市中级人民法院便是后一种理解。

    北京林业大学生态法研究中心主任徐平以为，民诉法关于“法律规定的有关机关和组织”的规定，本质上属于准用性规则（或称为转介条款），只是原则上打开了公益诉讼的口子。但到底如何操作，则要看其他法律有无具体规定了。

    至新《环境保护法》修订之前，只有《海洋环境保护法》第90条作出过类似规定，即“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

    然而，这一规定将环境公益诉讼仅仅局限于“海洋环境污染”案件，且起诉主体只限于海洋监管部门。换言之，公民、环保组织、检察机关及大多数行政机关等主体都因没有法律的明确规定，而无法成为“法律规定的有关机关和组织”，也就实际失去了原告资格。也正因如此，多地法院纷纷拒绝受理环境公益诉讼件。

    因此，徐平建议，将《环境保护法》第58条修改为：“对造成环境污染和生态破坏，致使社会公共利益遭受损害的，下列主体可以向人民法院提起诉讼

    （一）有直接环境利害关系的公民、法人和其他组织；

    （二）没有直接环境利害关系，但满足下列条件的社会组织：

    1．依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

    2．专门从事环境保护公益活动连续五年以上；

    3．无违法记录；

    4．不通过诉讼牟取经济利益。”

    2014年《环境保护法》修攺时，基本上采纳了以上意见。

原文标题：立法钩沉：立法语言的“模糊表述 ” 为何使中华环保会提起的环境公益诉
讼“全军覆没”

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　/编）