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遇湾截角记·都江堰立法始末

发布时间:2012-11-30 作者:


总顾问    甘道明  刘欣欣
          杨  文
顾  问    彭述明  冷  刚
制片人    刘道国  王  伟
策  划    肖  帆  陈双全
编  剧    陈双全  尚志强
          王仁根
执行制片  任亮亮  李华杰
          旷良波
资料统筹  谢成英  张  纺
资    料  茆  建  谭  杰
          李  姝  李雯倩

锲   子

  
(闪电,雷鸣。雷鸣,闪电。苍茫黑夜,暴雨如注,岷江洪流,奔腾咆哮。都江堰鱼嘴竹笼、卵石、杩槎,一冲而光,渠首工程荡然无存。)

   (画外音):公元910年8月5日,即五代前蜀武成三年六月二十六日,岷江暴雨,洪水剧涨,流量迅速增大,猛将都江堰竹笼结构的堰首冲向下游。据当时人杜光庭《录异记》所载,大堰下移“数百丈”(约700米)之遥。当时导江(今都江堰市)县令黄璟是个水利专家,他在发生剧变的当晚,带领队伍飞速抢险。待工程稳定下来后,他编造“江神移堰”的神话,把天大的祸事说成是大吉大利,蒙过了前蜀皇帝王建。

   (成都永陵公园,二十二乐伎雕塑)

    时隔四百年后,公元1335年,元惠宗至元元年,四川肃政廉访使吉当普主持都江堰大修,用桐油、麻丝和石灰胶结、嵌插铁件的桨砌大块石的“硬结构”,取代竹笼装石叠砌的“软结构”,并在鱼嘴上铸上重达1.6万斤的镇水铁龟,改变了堰身几乎年年遭毁损、年年要大修的局面,实现了都江堰渠首工程的“岁无更移”。有人说,在都江堰历史上,可以与此划时代事件相媲美的,可能还有1997年6月16日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《四川省都江堰水利工程管理条例》。

   (音乐缓起。都江堰二王庙“遇湾截角”碑)

堰  问
 

   (都江堰全景。航拍:鱼嘴、索桥、宝瓶口、水流。淡出:都江堰管理局办公室景观)

   (画外音):“花近高楼伤客心,万方多难此登临。锦江春色来天地,玉垒浮云变古今。”当杜甫立于岷江之畔,直抒胸臆时,他脚下正是那东流不尽的秦时水。它没有自诩的喧哗,也没有自得的矜持。但当都江堰管理局谈到这部地方性法规时,却掩不住那充分的肯定和无以言达的丝丝敬意。

   (四川省都江堰管理局局长刘道国)(大意):我国正式颁布的法律法规达数千部之多,但专门为单一的水利工程立法的法规,《四川省都江堰水利工程管理条例》是第一部。条例通过立法解决了三大问题:一是依法确立了都江堰的管理体制,二是依法授予了都江堰管理局部分行政管理权,三是依法明确了都江堰水利工程确权划界的依据,为都江堰水利工程的安全运行提供了法律保障。

   (《四川省地方性法规汇编》文本,翻至《四川省水利工程管理条例》)

   (主持人):翻开四川省人大常委会法制工作委员会编印的《四川省地方性法规汇编》,我们看到了一个有趣的现象:《四川省水利工程管理条例》通过的时间是1998年8月30日,《四川省都江堰水利工程管理条例》的通过的时间是1997年6月18日。《四川省水利工程管理条例》比《四川省都江堰水利工程管理条例》晚了一年多。为何“子”法先于“母”法出?这还得从“府河事件”说起。

“府河事件”

   (府河全景。府河示意图。《史记》。《华阳国志》。《益州记》)

   (画外音):西汉司马迁《史记·河渠书》记载,“蜀守冰凿离堆,辟(避)沫水之害,穿二江成都之中”。何为“二江”?太史公没有点明。晋常璩的《华阳国志》,指“二江”为郫江和检江。南北朝任豫《益州记》称:“二江者,郫江流江也”。学者们对“二江”的解释,尚有争议,但比较普遍的看法是,捡江即成都的南河,郫江即成都的府河。唐僖宗乾符三年(公元876年),节度使高骈,为防御南诏入侵,修筑罗城,废郫江九里堤以下南流河段,改为绕都府城北、城东而流,故称府河。今府河始于柏条河、徐堰河交汇处,分水于郫县团结镇的石堤堰,经洞子口、学生大桥、二江寺至双流二仙桥,全长63公里。 

   (成都市人大常委会机关景观。《成都市《中华人民共和国河道条例》实施办法》文本

   (主持人):1993年3月18日,成都市第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《成都市〈中华人民共和国河道管理条例〉实施办法》,规定“府河由市河道主管机关管理”,并于4月3日报请四川省人大常委会批准。省人大农业委员会接到成都市的报文后,将其法规文本正式印送省水电厅征求意见。省水电厅回文,没有意见。同年6月12日,四川省第八届人民代表大会常务委员会第三次会议批准该法规,由成都市人大常委会公布施行。

   (原四川省水利厅副厅长孙砚方)(大意):我是九二年任副厅长。当时,党组的分工,分管农水局、大型工程管理单位,分管水政处。成都市河道管理条例颁发实施以后,地方水行政管理部门的水行政管理权和省属水利工程管理单位的工程管理之间,就发生了不协调的部分。由于都江堰平原灌区的特殊性,就是河渠不分,有的天然河道就是都江堰的输水干渠。成都市河道管理条例把清水河、毗河、府河纳入成都市的市管江河,影响最大的就是东风渠。

   (原四川省水利厅厅长陈德静)(大意):建国初期,都江堰的灌溉面积只有288万亩,涉及到成都市和绵阳两个地区和十多个县。到搞都江堰管理条例的时候,都江堰的灌溉面积已经达到1000多万亩,涉及7个地市州36个县。这样已经成为我们全国一个特大型灌区。这样一个灌区,如果没有一个统一的管理,是搞不好这个管理的。

   (孙砚方)(大意):原来的东风渠就是东山管理处,就是从府河中引水灌溉丘陵区。它延伸下去就是黑龙滩和龙泉山丘陵区域的灌面,也称为东风渠的五期和六期工程。东风渠的新灌区的取水口就是府河。变成市管江河,在江河中取水,要经过当地水行政主管部门的批准。东风渠取多少水,还要成都市水电局批准。这是绝对不行的。

   (陈德静)(大意):我记得我任厅长期间,有一年农忙用水的高峰时间,成都市府南河的水也需要换掉。有人曾经给我打电话,要求我放几十个立方来冲河。当时,我考虑到现在是老百姓用水生产的关键时期,要栽秧田。如果用这么多流量冲河的话,影响农业生产的发展。因此,我没有采取这个措施,我也没有这么办。如果不这么办,这个后果就不堪设想。

“渠河不分”

   (地球板块运动。喜马拉雅山隆起。碧空如洗,山峰如刀,冰川冷峻。微微水滴,细细涓流,汇成岷江大流。成都平原,沃野千里,水网纵横)

   (画外音):“据地质学家研究,8亿5千万年前,大陆漂移。位于南极附近的印度板块撞向亚洲板块,喜马拉雅山隆起。成都平原渐渐冒出水面,史称“陆海”。著名诗人郭沫若先生在《蜀道奇》这部长诗中说:“四川盆地古本大陆海,海水汪汪向东注。流成瀑布三千尺,地质年代远迈蚕丛与鱼凫。”远古时期,成都平原洪水为害,先民避之不及。后鲧筑坝堵水,为民争一席之地,终归失利;大禹变堵为疏,导百川于海而治之,变水害为水之利。李冰建都江堰,疏堵结合,利用天然河道为输水干渠,后人仿效至今。河,经人工修整始为渠;渠,久无人修亦为河。“无坝分水”、“渠河不分”,是都江堰水利工程的典型特征。成都市河道条例将府河视为天然河道管理,根据国务院河道管理实行属地管辖的原则,也是有法有据的。但是,如果将府河作为都江堰输水干渠来管理,则又另当别论。于是,都江堰“渠河不分”,自然引起都江堰按什么来管理、由谁来管理的管理体制争议。”

“解释”受阻

   (川革发(1978)137号文件文本。东风渠管理处)

   (主持人):1978年12月13日,四川省革命委员会印发137号文件,对改进都江堰灌区管理工作提出新的意见。1979年,东风渠管理处成立。府河作为东风渠的输水干渠,由东风渠管理处管理。按照当时的管理现状,其中洞子口钢架桥至学生大桥,由成都市管理。

   (孙砚方)(大意):当时,东风渠管理处的处长是敬明聪,分管处长是何三怡同志。东风渠开了党委会,研究了由于成都市河道管理条例的实施给东风渠管理处带来的困难,就由何三怡来厅里面找水政处汇报。水政处觉得这件事情,他们解决不了,就叫他们来给我汇报。当时,我在开会。他们等我把会开完以后就出来。他们汇报了这件事。我首先调看了成都市河道管理条例,研究了内中的条文确确实实是市管江河,颁布实施以后的解释权是成都市水电局。这件事情,我作为一个副厅长,也解决不了。我有责任给敬正书厅长进行汇报。他说,既然解释权在成都市水电局,你是不是去成都市水电局协调一下,请他们解释一下。他只要解释一下,条例中的府河是洞子口到大学桥就够了。成都市水电局的负责同志不愿意解释。不愿意解释,怎么办呢?我就和杨怀泽一道去找人大。因为成都市河道管理条例,是省人大批准了以后才实施。

   (《中华人民共和国法律全书》文本,翻至《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》。特写。成都河道条例第三十三条)

   (画外音):1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》,把地方性法规的法律解释,分为立法解释和应用解释两类。立法解释,是指对法规条文本身进一步明确界线或作出补充规定。应用解释,是指对法规条文如何具体应用。前者由省人大常委会解释,后者由省人民政府主管部门解释 。成都市河道条例第三十三条规定,由成都市水利行政主管部门解释。如能由成都市水电局对“府河由市河道主管机关管理”的具体含义作出应用解释,是最合适不过的了,但成都市水电局负责同志的态度,使孙砚方感到很为难。

寻求帮助

   (孙砚方)(大意):既然协调不成,总要解决一个办法。我找省人大,是不是省人大出面说一下,文中的府河就是从哪段到哪段。只要保得住石堤堰到洞子口,说实话,大学桥到二江桥,我们都不看重。因为,下面就是两万多灌面,对整个管理没有好大的影响。我把这个事情给当时省人大农业委员会的常务副主任续俊海厅长,他原来也做过水电厅长,汇报一下,看能不能在人大这个层面,得到一个解决的办法。我又找了孙自强主任,当时是人大副主任。孙自强主任就决定组织省、市人大对府河进行视察。

   (四川省人大常委会。府河干渠航拍)

   (画外音):1994年5月,由省人大常委会副主任孙自强带队,组成以省人大农委、省水电厅、成都市人大农委、成都市水电局等有关人员参加的立法调研组,实地对府河干渠进行考察。当时参加人员有续俊海、周玉振、黄昌华。省水电厅有孙砚方、孙勇;成都市人大农委有潘禄高,邱兴友;成都市水电局有周烈勋。立法调研组从府河进水口石堤堰开始,顺流至二江桥进行实地考察后,当日在郫县进行了讨论。

   (孙砚方)(大意):视察完以后,在郫县进行开会。第一,视察把情况了解了。第二,怎么来协调解决,各有各的观点,各抒己见,没有得到一个定论。所以就回来了。回来以后,孙主任和续厅长赞同下决心用一个地方性法规来把这件事情解决了。

   (原省人大农委副主任续俊海<79岁>)(大意):都江堰灌区是全国比较大的灌区,这么大的一个自流灌区,开个口子水就进田,不容易啊!我到美国考察了回来看,他都不如我们。所以,最后我就是为了把这个灌区管理好,要立个法。就这么来的。你没有个规矩不行。大家想放就放,想开就开,那个不行,一分管就乱套。这个非同小可!

酝酿立法


   (四川省水利厅大门。都江堰管理局大门。)

   (画外音):1994年 2月 23日,四川省水电厅决定,任命彭述明同志为四川省都江堰管理局局长。彭述明局长上任以后,准备搞个都江堰灌区管理办法。

   (原四川省都江堰管理局局长彭述明)(大意):毕后分配后,我在都江堰工作,大概30年的样子。当了14年的科长,当了11年的局长,对都江堰特别有感情。1994年是都江堰建堰2250年,我从下派锻炼回来,担任了都江堰管理局局长。以这么一个大型灌区,这么一个有着历史悠久的水利工程,如何让它的水资源得到进一步的优化和配置,继续为四川经济社会发展服务,是摆在新一任都江堰管理局局长的一个新的问题。我们当时对这个问题进行了积极的思考和探索。我们认为,都江堰虽然有2千多年的历史,但是在管理体制和运行机制上,有一个由传统的管理模式向现代管理模式如何跨越的问题。历史上,诸葛亮对都江堰灌区的管理制定过管理办法。建国初,党和国家对都江堰也用文件的形式,制定了一系列的管理办法和措施。都江堰灌区要从传统的管理模式向现代的管理模式转换,必须要用新的管理办法来调整。我们最新思考,就是能不能争取省政府出台一个都江堰灌区管理办法,达到灌区的规范管理。

   (孙砚方)(大意):我就回厅把视察和商量的结果,给正书厅长进行了汇报。然后,召集水政处进行开会,明确调整水电厅的立法计划,把都江堰管理法规,提到全省水利工程管理条例之前来抓紧实施。水政处确定由副处长杨怀泽同志来抓这件事,水政处助理调研员张胜方同志协助杨怀泽来抓这件事。调整立法计划要法制局的支持,当时我到法制局汇报。当时的法制局局长是蒋明政副秘书长兼的,牛建平是处长,陈泽广是副处长,包括陈标、何曲。这些同志在水利立法上都非常熟悉。他们都支持这件事。我把厅里面的这个决定告知彭述明,由都管局拿出初稿,征求灌区各管理处意见后报厅审定。

   (彭述明)(大意):原来我是想这是涉及到工程的,就请工程管理的一个负责同志来研究这个管理办法。然后,也请一个分管工程的副局长来分管这件事情。他们现场给我推了:我不懂。这是我们工程科长给我说的。分管局领导说,我管不了。在这种情况下,怎么来推进这项工作?我就以(发展)水利经济为主题,成立了一个水利经济办公室,把肖帆从党办副主任,提为(水利)经济办公室主任,从各处室抽调强有力的助手,组成了一个团体。然后,我就说我直接管,由肖帆同志来抓这件事。在这个期间,省人大的孙自强副主任和省人大农委续俊海同志,到我们都江堰灌区视察。我们把我们的一些设想、思路,给他们作了汇报。他们觉得这是一件大事,需要把都江堰管理提高到更高的局面来。他们认为,能不能搞一个都江堰灌区管理条例。我当然是非常高兴,我只能说可能性大不大。因为,对于一个水利工程、一个灌区制定一个管理条例,这在中国的立法史上没有先例。省人大为什么同意把都江堰管理办法作为条例呢?应该说,是孙砚方厅长在调研东风渠的一个河道管理权限问题上提出的。

   (陈德静)(大意):都江堰2000多年来之所以永续利用,造福人民,经久不衰,就是由于从古到今,认真管理的结果。可以说,都江堰是人类进行水资源管理和合理利用的典范。但是,过去的管理一般就是官管,要么就是行政首长管,要么是设堰官管理。还有一个就是人民群众的“情感”管理,认为都江堰造福我们,我们必须把它保护好、管理好。到今天,我们已经进入法制社会。因此,都江堰的管理,必须要搞一部法律来管理,而且要制度化、规范化。这就是当年搞这部法律的初衷。

立法“截角”(A)

   (二王庙。山门。正中墙上,“遇湾截角”、“逢正抽心”石刻。岷江弯道,水流冲刷,奔腾而去)

   (画外音):清光绪元年,公元1875年,蜀水利同知胡均撰“遇湾截角”、“逢正抽心”八字,刻于二王庙山门内正中墙上,后人誉为治河的“八字格言”。“遇湾截角”,即今治河中的截弯取直法。取直,意为使之直,将河流弯道改得顺直一些,以减轻主流之冲刷。取直,亦立法之要诀。彭真同志任全国人大常委会委员长期间,有一句名言:立法,就是在矛盾焦点上切一刀。此言深谙立法之道。在矛盾焦点上切一刀,降低公共事务管理的摩擦系数,提高公共事务管理的行政效率,与治河的“遇湾截角”有异曲同工之妙。

   (主持人):在都江堰立法中,首先要“截”的,是管理体制之“角”。蜀守冰凿离堆,开“官堰”之初。诸葛亮创“官堰”军管制,后六朝循其例。晋、唐、宋朝均统其事于县尹之下,县令兼办都江堰事。明孝宗弘治三年(1490年),四川巡抚邱鼐上书,认为朝廷派人治理,“其来也远,其居也暂”,堰渠密如蛛网,难析分合错综之源。朝廷纳其言,设水利佥事一员,有官无府。清雍正六年(1728年),改军粮同知为水利同知;十二年(1734年),迁成都水利同知府至灌县(现都江堰市),初名管粮水利厅,后称成都水利厅,属成都府,由布政使统其事。民国24年(1935年),成立四川省建设厅,下设四川省水利局于灌县。次年,四川省水利局迁移成都管全川水利,派员成立都江堰工程处。八年后(1944年),成立都江堰流域堰务管理处。1949年,中国人民解放军挥戈南下,解放川西。地下党川康特委派马识途(后任省人大常委会副主任)、王宇光赶往西安,向贺龙司令员进言:取蜀已不难,治蜀则非易。入川后,首在安定民心,而民心所望者,莫过于岁修都江堰。首长深以为是。1950年1月1日,中国人民解放军成都市军事管理委员会派王希甫、王干轩为军事代表,接管国民党四川省水利局。4月,成立川西都江堰管理处。此后,都江堰管理处几经变迁,于1978年12月13日,四川省革命委员会决定建立都江堰管理局至今。纵观都江堰二千多年的历史,其管理体制不外乎循着两条轨迹在迁变:一是“官堰”由何“官”管?由地方长官管,还是由水利长官管?二是“官堰”怎么管?由都江堰“堰官”专管,还是由水利长官兼管?

   (原四川省都江堰管理局纪委书记 肖帆)(大意):都江堰灌区管理办法的初稿拿出来,我都记不清楚当时究竟搞了几十稿。这次解决的首要问题是管理体制问题。都江堰灌区7市37县,1000万亩灌面,水资源管理、水资源调度、水利工程建设和管理,究竟是走一种统一管理的路子呢?还是走一种分散(管理)的路子。这个是我们在条例制定过程中遇到的尖锐的问题。可以说,整个条例制定的整个过程,都围绕着这个问题在进行博弈,在进行协调。

   (国家水利部。都江堰市人民政府向省人民政府的报告文本)

   (主持人):1984年下半年,水利部钱正英部长想理顺都江堰的管理体制,专门派农水司副司长周广荣到四川调研。孙砚方、敖玉明陪同他们在灌区跑了半个月,拿出了一个调查报告,报告对都江堰管理体制提出了建议。希望省水利电力厅能够研究解决,给钱正英部长一个满意的答案。省水利电力厅开了一次厅务会,开了三次党组会,因分歧太大,结果不了了之。1996年9月26日,都江堰市人民政府以都府函[1996]53号文正式报告省人民政府,认为省水利电力厅提出的都江堰灌区管理条例(送审稿),不符合国家河道管理条例的规定,只照顾管理部门的利益,忽视了灌区各级地方政府的作用。建议保留由都江堰灌区委员会管理的体制。省政府法制局在研究都江堰管理体制时,参考了一个类似的情况。当时,国家成立了长江、黄河两个委员会,提出水资源调配不能由哪个省说了算。在都江堰立法草案的协调中,省政府法制局就引用了这个规定,说府河的管理,不能由成都市说了算。

   (原四川省人民政府法制局副局长牛建平)(大意):回顾都江堰水利工程管理条例立法过程,虽然过去了十三年,但是还历历在目。印象特别深的是,都江堰水利工程能够永续利用,他的管理体制到底怎么规定?当时的现状是,由都江堰灌区管理委员会进行管理。时间证明,由于若干个地方政府的领导参与其中,管理关系不是很顺。特别是出现了多头、多龙治水的情况。这是要解决的一个突出的重大问题。

   (画外音):省政府法制局在向省政府常务会议提交的都江堰灌区管理条例草案(送审稿)审查报告中说,据我们了解,灌区管委会自1978年成立之后,仅召开过两次会议。由于与会各方势必要为本地区经济发展着想,故在水量分配、工程维修资金分配等许多问题上难以达成共同意见。因此,长期以来没有再召开会议,管理委员会逐渐名存实亡了。我们认为,都江堰特大水利工程管理不能出现“多龙治水”,应当高度统一管理,否则不利于都江堰的运行和发展。建议法规草案不采纳要求恢复管委会的意见。

   (陈德静)(大意):在常务会议讨论的时候,当然也有一些分歧意见。这些分歧,省政府在讨论的时候,省委领导,特别是宝瑞同志非常明确地说,都江堰是一个有2000多年历史的大型水利工程,在我们这一代要把它保护好。要保护好,就必须立法。因此,在这个大前提下,很多矛盾都化解了,都通过协商解决了。

   (四川省人民政府常务会议纪要(72),省政府提请审议都江堰草案的议案文本。都江堰管理条例正式文本。)

   (画外音):1997年3月24日,省长宋宝瑞主持召开了省政府第72次常务会议,讨论通过了《四川省都江堰水利工程管理条例(草案)》。明确规定,四川省都江堰管理局负责都江堰水利工程统一管理,其具体范围由附表规定,并授权省水电厅可以根据灌区建设和发展调整附表。4月4日,四川省第八届人大常委会第二十六次会议召开,省水电厅厅长陈德静受省政府委托,对《四川省都江堰水利工程管理条例(草案)》作了说明。6月12日,省八届人大常委会第二十七次会议再次对省政府草案进行审议,省人大农业委员会副主任委员续俊海对条例草案作了审议结果的报告。省人大农委在修改草案中,根据委员们审议的意见,建议取消附表,明确规定都江堰管理局负责都江堰水利工程统一管理,其中府河干渠的洞子口钢架桥至学生大桥、二江寺至黄龙滩段委托成都市管理,不授予省水电厅调整都江堰管理局管理范围的权力,使都江堰水利工程管理体制法定化。

   (主持人):有人说,在大多数遗迹面前,古老往往是只能用来缅怀和凭吊的,但都江堰不是,它的古老是可以用来享用的。关于都江堰管理体制的争论,在后来搞世界遗产管理立法时,又有人提出,都江堰作为世界文化遗产,是按一般的遗产来管,还是按水利工程来管?

   (肖帆)(大意):四川省在制定《四川省世界遗产管理条例》的时候,有部门就提出都江堰应该由遗产管理部门来管理。我们当时就提出不同意见。都江堰确实是世界文化遗产。但是他本质上来讲是一项水利工程。如果仅仅把它作为一种遗产来管理的话,水利工程的管理保护、灌区的供水安全、防汛等一系列事情,遗产管理部门是不可能解决这些问题的。都江堰之所以能够成为遗产,是因为他从创建到现在,都一直处于一种使用的过程中。当时,省人大专门在锦江宾馆召开了一次听证会,请水利厅及都江堰管理局出席了这个会。我代表我们厅和局做专题发言。陈述了都江堰管理应该按照都江堰管理条例进行管理的理由。后来,省人大又在青城山召开了一次协调会。在那次会上,也请了成都市、都江堰市、水利厅和都江堰管理局参加。我也参加了那次会议,再次重申了我们的观点。后来,省人大的同志就给我讲,他说,能不能这样,我们在里面写一条,都江堰水利工程按照都江堰水利工程管理条例执行。我说,这一条我非常赞成。最后,这个遗产保护条例出来的时候,采纳了我们的意见。

立法“截角”(B)

   (航拍都江堰。)

   (画外音):都江堰立法“截角”之二,是都江堰管理局行政管理权的授予。

   (主持人):四川省水利系统流行着一首歌。部分歌词是:“五千年历史的长河,挥洒着许多传说。看一看延伸的都江堰,那是水利人跳动的脉搏。青山是手中的大笔,绿水是笔下的浓墨。水电是天上的银座,渠道是人间的银河。水利人抛洒的汗珠,润它个天地人和。”据说,这是孙砚方同志的杰作。孙砚方同志在接受我们采访时,多次提及,我自己是都江堰的桥闸工出生,又做过都江堰外江管理处的处长。对都江堰有一个特殊的“情结”。他亲身体会到,在都江堰立法之前,管工程的人没有权,有权的人不管工程。1983年,外江管理处第四管理站的李俊成书记打电话给他说,人民电站修围墙,把原来的三合堰干渠围了。三合堰干渠,是都江堰扩建的一个干渠,灌面36万亩,灌祟庆县、大邑县、邛崃县33万亩。人民电站厂房修在原来的渠道上,不给市上打招呼,也没有经外江管理处批准。孙砚方问,你们平时巡渠是怎么做的?等人家围墙都修了200多米了,你才来汇报?他说,既然干渠是属于你们站管理的范围,你跟余本纯站长讲一声,守土有责。维护自己的正当权利,出了问题我负责。于是,余本纯带人步行到人民电站,把已经建成的200多米围墙推倒了。后来,大邑县把此事告到省水电厅,分管水利的副厅长就说: “孙砚方,你咋喊人把人家围墙抄了呢?”他转过身盯着他,说:“厅长,你咋不说,他们把三河堰干渠围了呢!”说完,转身就走了。

   (孙砚方)(大意):水利管理单位没有执法权,尽管当时省革委早就有保护水利工程的布告。当时那个年代,你水利工程管理单位很简单,就是管工程放水,你还有什么权力?水利工程被侵占,被任意开孔,被违规建设,太多太多。如果不赋予一定水利行政管理权,人家把你占了,你管理了吗?

   (《中华人民共和国行政处罚法》文本)

   (主持人):都江堰管理局名为管理局,但在政府的编制序列中,却是个事业单位,不具有行政管理职能。对那些明显危害水利工程的行为,想管但又有心无力。行政管理一般分为三类,一是行政许可,又称行政审批;二是行政强制措施;三是行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定,行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十七条又规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。在立法上,是否应当授予都江堰管理局行政管理权?应授予都江堰管理局哪些行政管理权呢?也是立法争议的焦点之一。

   (牛建平)(大意):当时,条例对都江堰管理作了一个授权规定,授权都江堰管理局可以行使一部分行政处罚权。对这件事情也很争论,特别是有关一些地方人民政府和行政主管部门,把行政处罚权授给一个工程管理单位不合适。我们认为,都江堰水利工程管护范围内,如果都管局没有权利制止一些破坏水利工程的行为,可能都江堰水利工程很难维护好。因此,这个条例规定都江堰都管局可以实施一定程度的行政处罚。事实证明,这个授权是合适,是必要的。

立法“截角”(C)

   (主持人):都江堰立法“截角”之三,是将都江堰水利工程用地确权划界程序法定化。国家水利部早就提出来,水利工程渠道周围一至三公尺,要划给水利部门管理,这样,才有利于渠道的维护。都江堰老干渠利用天然河道改成,渠河不分,根本没有征地。天然河道征啥子地?新建渠道主要是两个年代,一个是农业学大寨期间,一个是大跃进期间。当时是民办公助,国家对新渠道建设,只补助一点钢筋混泥土和技工费。有的干渠是征了地的,但征地补偿标准特别低,几百元钱一亩地,当时土地的稀缺性没有显露出来。后来,水电部要求搞“三查三定”,小型水利工程由县定管护范围,中型由市、州定,大型由省定。大型只有一个都江堰。“三查三定”,最难的是确权。结果是,越小的水利工程,确权划界越彻底;越大的工程,确权划界的阻力越大。最难的就是都江堰,都江堰最难的就是渠首,难就难在都江堰市,都江堰水利工程用地的确权划界,涉及部分干渠用地产权确认、征地补偿和勘测收费等。虽然很难,都江堰管理条例还是明确规定,“都江堰管理局具体负责管理水利工程的用地,由省人民政府发给土地使用权证书”。

立法评估

   (《都江堰水利工程管理体制改革研究》文本)

   (画外音):1997年6月16日,四川省人大常委会通过《四川省都江堰水利工程管理条例》,并公布施行。十五年后,2002年,四川省水利厅约请国家水利部发展研究中心共同开展“都江堰水利工程管理体制改革研究”课题,指出,地方立法确立的都江堰管理体制存在两个基本问题:一是地方性法规授权都江堰管理局统一管理水利工程,没有授权都江堰管理局统一管理水资源,造成都江堰水资源统一管理无法实现;二是地方性法规授权都江堰管理局负责水利工程统一管理,但没有依法明确都江堰管理局与其干渠管理处的行政隶属关系,使都江堰水利工程统一管理难以实行。

古堰“不溃”

   (大地震。鱼嘴工程被撕裂)

   (画外音):2008年5月12日14时28分,汶川发生8级大地震,距震中仅20余公里的都江堰渠首水利工程,电源中断,通讯消失,房屋垮塌,鱼嘴撕裂,整座城市陷入瘫痪。都江堰灌区震损渠系建筑物及其他水利设施,达1186处。

   (刘道国)(大意):5.12特大地震发生后,我局领导班子立即站在了广大干部职工的面前,第一时间成立了抗震救灾指挥部,由我任指挥长,下设供水、工程、安全、后勤、宣传等五个小组。我们在简易的帐篷面前,在临时的指挥车上,积极组织广大干部职工深入到抗震救灾的第一线进行抢险,确保了都江堰灌区供水一刻也没有断,特别是确保了成都人民生活用水一秒也没有断。在关键时刻,我们水利部陈雷部长,焦勇副部长,胡思一副部长,以及我们水利厅的冷刚厅长,在第一时间也深入灌区检查指导我们抗震救灾工作,为我们最终夺取抗震救灾的胜利奠定了坚实的基础。

   (画外音):5月下旬,中央电视台通过航拍,向全世界展示,古堰“不溃”。

尾  声

   (洛书。河图。黄金分割比。黄金角。都江堰鱼嘴,渐从全景。)

   (主持人):据说,公元910年,导江县令黄璟在岷江大水之后重建的鱼嘴,仍今日鱼嘴之旧址。都江堰东风渠管理处刘冠美先生研究认为,黄金分割比0.618,黄金角137°是自然界的主要构形原则。现鱼嘴位于老鱼嘴和宝瓶口连线上的0.618处,体现都江堰位置的优选;宝瓶口的引水角正是黄金角137°,体现了李冰的独具匠心。“道法自然”,“天人合一”。厚重的历史,掩盖不了远古文明的灿烂。元吉当普铸就“铁龟鱼嘴”时,他何曾想到,其引发都江堰“软”、“硬”结构的争论,竟在明、清之际持续了300多年。都江堰水利工程管理的首次立法,已经远去,它就像那清澈的堰水,汩汩清流,细细浸润,节节延伸,留下的只有一行行水淋淋的印迹。

   (片尾曲《堰呤》音乐渐起。都江堰立法人物简介,依序推出。)

                                                                           (剧终)

 

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