地方立法权扩展了：“地方”准备好了吗？

发布时间：2017-08-25 作者：王小四

    编者按：两年前，修正后的《中华人民共和国立法法》赋予“设区的市”享有地方立法权，是党的十八届四中全会作出的重大部署，是协调推进“四个全面”战略布局和推进国家治理体系、治理能力现代化的必然要求，对于加强地方立法工作，促进地方民主法制建设具有重要意义。目前，享有地方立法权的城市已从当初较大的49个市扩展到284个，可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

    毫无疑问，地方立法权的扩展，对于这些“设区的市”来说，既是一件令人激动的大好事，又是一项从未尝试的新课题，必然存在着压力与困难：是否有足够的经验和能力立好法？在放权扩权的同时如何防止地方“滥权”？都需要深入思考和认真研究。

“十个大盖帽”管不了一条狗

    小编不妨以一条狗为例。

    大家都知道，养狗早已成为城市居民的生活方式之一，但“狗患”也随之而生，诸如环境污染、疾病传播、噪声扰民、交通隐患、邻里纠纷等――养狗，看似是一件小事，但“狗患”却是关系社会生活和公共安全的大事。

    近些年，个别地方政府出台的关于养狗的文件不少，管狗的部门也可谓阵容强大。然而，狗患问题却有增无减，正所谓“十个大盖帽”管不了一条狗的说法，一点都没有夸张，这与“三个和尚没水吃”似乎是一个道理。

    以前不少“地方”都想出台法规，但就是没有法律依据，现在有了立法权，这个问题也就可以迎刃而解了。

立法权虽好，用起来很难

    小编了解到，赋予“设区的市”立法权后，这些“地方”的积极性很高，但是真正干起来却很困难。从近两年的地方立法实践来看，问题不少：与上位法不一致、法规相互“打架”、内容指向不明确、立法质量普通不高，由些导致的法律冲突时有发生。

    显然，上述问题都与“地方立法”工作中能力不足和立法人才匮乏密切相关――毕竟立法不是一件容易的事，不是找几个人一写材料，开个会、举手表决通过就完事了。

    其中，立法人才匮乏可以说是致命弱点。地方市人大代表和常委会组成人员中多数长期从事行政管理工作，其中具有法律专业知识或从事过法律事务的人数比例低，对地方立法程序、内容、要求知之甚少，加之缺乏立法实践经验，短期内难以适应立法工作的需要。

    此外，在立法指导思想上，存在贪大求全、盲目攀比现象；在立法项目确定上，针对性不强，重点不够突出，地方特色不突出；在立法程序上，行政化色彩过于浓重；在立法技术上，法规体例结构、法言法语运用存在不规范的问题。

    特别应当引起重视的是，对于如何制定立法规划、立法计划问题上，都没有现成的经验可以借鉴，对地方立法工作的复杂性和艰巨性估计不足，加上地方立法主体观念滞后，立法技术上的欠缺，导致了立法抄袭、重复立法等问题。有时过度依赖政府部门，在防止部门利益法制化上很难有所制约。

    无论从事前的立法准备，还是事中立法启动、立法起草和立法审议，以及事后报批备案、质量评价、效果评估，目前缺乏一种科学的评估评价机制。

    由于没有建立起完整的立法评估和质量跟踪问效制度，对法规出台后，具体法规条款是否具有可操作性、权利义务是否明确、部门职责设定是否恰当等都不得而知；其所调整的社会关系是否发生变化、取得了什么效果、产生了多少经济社会效益等立法者并不了解。

    尽管《中华人民共和国立法法》赋予了省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行合法性审查的权力，但是这种“事后审查”，并不能完全排查“不合格”地方法规的出台。实践证明，缺乏审查评估机制，就难免造成法律法规之间、法规政策之间相互“打架”，很难保证立法的质量和效果。

地方立法如何走出困境

    为解决“设区的市”的立法难题，有业内人士提出了四种解决方案：

    一是加强调研和指导。省级人大立法部门应当对体制机制尚未理顺、立法条件不成熟、立法难度过大的，及时建议不列入当年立法计划，使“设区的市”的立法工作少走弯路。

    二是加大立法培训。以提高立法能力建设为中心，采取多种方式，加大对立法人员的立法理论、立法技术和能力的培训力度，并保持立法工作人员的相对稳定性。

    三是出台地方立法技术规范。尽快修订完善《立法技术及工作规范》《立法工作手册》等专业技术工具书和资料，以促进各市立法流程、法规结构、条文表述、修改形式等全面走向规范统一。

    四是搭建有关立法技术平台。目前亟待搭建一个省市共享的立法咨询专家平台，选取辑区内最优秀的法律、语言文字、环保、城建、城管等各个领域的专家，共同研究解决设区的市立法工作中遇到的难点问题。以大数据、互联网+搭建一个区、市立法人共建共享的信息交流平台。

    如何防止立法权被滥用？

    如果说，一夜醒来，城市的某条路限行了，房子也限购了，不少地方政府一言不合，“一纸通知”就减损公民权利，让市民苦不堪言――这就是立法者被滥用的典型！那么，“地方”一旦拥有了地方立法权后，这类行为是否更加“有恃无恐”了？！

    这就涉及到如何防止地方立法权被滥用的问题。

    小编认为，应当首先进一步明确地方立法权的权限、范围，并完善立法监督机制和程序。其次，每部法律都要经过系统的立法评估、质量和效果评价，进行立法前、立法中和立法后的检测与评定；最后，还应建立专门立法审查机构，对新制定和修订的法律法规进行“合宪性”和“合法性”审查。

    对此，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜的观点很有见地。郑主任主张将为地方立法设“五道防线”，以维护法制统一和权威：

    第一道防线，赋予地方立法权的工作要“全面赋权、稳步推进”，而不是“一股脑”地一下子全部放开；

    第二道防线，把地方立法权限限定在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项；

    第三道防线，不抵触原则，即制定地方性法规，不得与国家法律、行政法规，包括所在省的地方性法规相抵触；

    第四道防线，设区的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后实行；

    第五道防线，备案审查制度。地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案，地方政府规章要报国务院备案。全国人大常委会和国务院在审查这些规定时，发现有违法情况的，要依照法律规定予以纠正。

（立法网　王小四/文）