滕修福：“一法一规则”修正——新词组及推敲取舍

发布时间：2021-04-07 作者：滕修福

    3月11日，十三届全国人大第四次会议通过的《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会组织法>的决定》《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会议事规则>的决定》，对全国人大组织法（1982年制定）和议事规则（1989年制定）（简称“一法一规则”）进行了同步修正。

    3月11日，十三届全国人大第四次会议通过的《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会组织法>的决定》《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会议事规则>的决定》，对全国人大组织法（1982年制定）和议事规则（1989年制定）（简称“一法一规则”）进行了同步修正。

    本次“一法一规则”修正，进一步完善了全国人大及其常委会的组织制度和工作制度，进一步完善了全国人大的会议制度和工作程序，对下一步全国人大常委会议事规则，以及地方人大组织法、地方各级人大及其常委会议事规则等相关法律法规的修改完善，具有指导和借鉴意义。

    下面，笔者选取本次“一法一规则”修正后新增的“全过程民主”等几个法律词组，以及对“可以”、“应当”、“必须”等法律用语的推敲取舍，侧重作一解读。

    “全过程民主”入法，本次“一法一规则”修正最大亮点

    “全过程民主”是习近平总书记对中国特色社会主义民主的高度肯定与概括。

    2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”

    “民主”一词早已成为法律用语，而“全过程民主”这一词组作为法律用语才首入全国人大组织法。本次全国人大组织法修正，将“全过程民主”原则写入法律，贯彻落实了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想。

    新修正的全国人大组织法增设“总则”一章，增加相关条款，对立法目的、全国人大及其常委会的组织性质和地位、指导思想、运行原则等进行立法明确。新增第四条之规定，“全国人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”

    “全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”

    同时，在全国人大组织法第四十四条中也进行补充表述，即：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议，通过多种方式听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务，充分发挥在全过程民主中的作用。”

    “专题询问”入法，将实践经验上升为法律

    “询问”这一监督方式，早已被“一法一规则”、地方组织法和监督法等相关法律法规所法定，“询问”早已是法律用语；但是，“专题询问”这一词组作为法律用语也是才首入全国人大组织法。

    “专题询问”作为“询问”监督方式的一种，早在2010年就被全国人大常委会所实践。2010年6月24日上午，十一届全国人大常委会第十五次会议在分组审议国务院关于2009年中央决算报告时组织开展了专题询问。

    受国务院委托，财政部多位负责人到会回答询问。这是全国人大常委会首次进行专题询问，之后每年全国人大常委会都要组织开展几次专题询问。

    与此同时，地方各级人大常委会也陆续仿效组织开展专题询问。专题询问这一实践经验得到普及运用，并形成常态化，取得了较好的监督实效并得到广泛认同。

    新修正的全国人大组织法在补充完善全国人大专门委员会工作权限的条款中，正式写入“专题询问”这一词组。新法在第三十七条新增“承担全国人民代表大会常务委员会专题询问有关具体工作”作为全国人大专门委员会的工作之一。

    至此，“专题询问”这一实践成果上升为法律，名正言顺地正式成为全国人大常委会的法定监督方式。

    “表决器”入法，与时俱进采用先进技术方式进行表决

    “一法一规则”等相关法律法规出台时，电子表决器在我国还没有被普及，按表决器表决也没有被法定。

    依据原全国人大组织法第十八条之规定，“全国人民代表大会会议进行选举和通过议案，由主席团决定采用无记名投票方式或者举手表决方式或者其它方式。”依据原全国人大议事规则第五十三条之规定，“会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。” 

    追溯“电子表决”在人大系统的运用。

    上世纪八十年代，第六届全国人大常委会第一次采用电子表决器表决议案；到1990年七届全国人大三次会议开始，电子表决器用于大会表决决议和通过人选。2004年，广州市十二届人大二次会议用上电子表决器，在地方人大首开先河；之后，地方各级人大及其常委会采用电子表决器的越来越多。

    2015年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（简称“中央18号文件”）明确倡导“积极推进县级人大常委会全部建立电子表决系统”。截止目前，全国县级以上各级人大及其常委会贯彻落实中央18号文件精神，电子表决器在全国人大系统自上而下陆续配置使用。

    本次“一法一规则”修正，除宪法修正案仍采用无记名投票表决外，明确采用“无记名按表决器”方式（现规则第六十条），以取代“投票方式、举手方式”（原规则第五十三条）等方式。

    “监察法规”入法，全国人大常委会相关决定精神法律化

    “监察委员会”作为国家监察机关被写进宪法（2018年），迟于立法法最近一次修正（2015年），故在立法法中找不到“监察法规”这一表述。

    2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确国家监察委员会根据宪法和法律，可以制定监察法规。

    本次全国人大组织法修正，贯彻了全国人大常委会这一决定精神，“监察法规”被写入相关条款。

    新法第三十七条补充规定，全国人大专门委员会也要审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国家监察委员会的监察法规。也就是说，国家监察机关制定的监察法规需要报全国人大常委会备案审查。

    笔者认为，下一步立法法修正，国家监察委员会监察法规的制定、修改和废止，必将纳入立法法规范；监督法等相关法律法规修正，“监察法规”也将会被写入其中。

    “确认”改“报告”，简化全国人大常委会委员辞职程序

    原规则第三十八条规定，全国人大常委会接受全国人大常委会委员辞职，也“应当报请全国人民代表大会下次会议确认”，即要列入大会议程经全体代表表决通过。

    现调整简化为：“全国人民代表大会常务委员会接受全国人民代表大会常务委员会委员辞职的，应当向全国人民代表大会下次会议报告。”（现第四十三条）即将全国人大常委会接受常委会委员辞职的决定书面印发大会全体代表，不列入大会议程，不进行表决，简化了全国人大常委会委员的辞职程序。

    “通过”改“任免”，改变代表资格审查委员会产生方式

    原法规定，“代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由委员长会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过。”（原第二十六条）现将“会议通过”调整为“任免”（现第二十六条），改变了代表资格审查委员会的产生方式。

    “处理”改“办理”，落实代表建议不仅要结果还要强调过程

    从词义上看，“办理”也是“处理”，属于同义词；但是，“处理”更多是从宏观角度强调结果，而“办理”更多是从微观角度强调过程。

    “一法一规则”修正，关于代表建议的“研究处理”改为“研究办理”，强化了全国人大常委会及机构对有关机关、组织落实代表建议的全过程跟踪督查。

    原法规定，代表建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构“交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”（原第二十一条）现将“处理”改为“办理”（现第四十六条第一款），并补充规定：“对全国人民代表大会代表提出的建议、批评和意见，有关机关、组织应当与代表联系沟通，充分听取意见，介绍有关情况，认真研究办理，及时予以答复。”（第二款）“全国人民代表大会有关专门委员会和常务委员会办事机构应当加强对办理工作的督促检查。常务委员会办事机构每年向常务委员会报告代表建议、批评和意见的办理情况，并予以公开。”（第三款）

    原规则规定，代表建议“由有关机关、组织研究处理，并负责在大会闭会之日起三个月内，至迟不超过六个月，予以答复。”（原第二十九条）现规则规定，“由全国人民代表大会常务委员会办事机构交由有关机关、组织研究办理，并负责在交办之日起三个月内，至迟不超过六个月，予以答复。”（现第三十二条）

    “可以”改“应当”，明确法律草案公开征求意见原则

    原规则第二十五条规定，关于重要基本法律草案，“可以”公布并广泛征求意见。新规则将“可以”改为“应当”，规定：“全国人民代表大会常务委员会对准备提请全国人民代表大会审议的法律案，应当将法律草案向社会公布，广泛征求意见”（现第二十七条），明确了公开是常态、不公开是例外的法律草案公开征求意见原则。

    “必须”改“应当”，统一立法技术规范

    2009年，全国人大常委会法工委拟定的《立法技术规范（一）》指出，“应当”与“必须”的含义没有实质区别,法律在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”。

    由于“一法一规则”制定于上世纪八十年代，当时还没有统一的立法技术规范，相关条款中用到“必须”。本次“一法一规则”修正，统一用“应当”取代“必须”，规范法律用语。将原法第二十三条、原规则第十六条的“必须”改为“应当”。即：“常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，应当向常务委员会辞去常务委员会的职务。”（现第二十三条）“全国人民代表大会代表应当出席会议；因病或者其他特殊原因不能出席的，应当向会议秘书处书面请假。”（现第十五条）

原文标题：滕修福：“一法一规则”修正——新词组及推敲取舍

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　滕修福/文）