邓子滨：警察权探微之一路检

发布时间：2014-02-21 作者：

   “我在马路边，捡到一分钱，把它交到警察叔叔手里边。”一个小女孩纯真甜美的歌声，勾勒出一幅融洽的警民关系的画面。潘振声先生1963年创作这首名为《一分钱》的儿歌时，警民关系正处于近乎理想的状态。而从影片《今天我休息》中的马天民，到纪录片中平壤街头的女交警，再到摄影家镜头前华盛顿街头的《警察与男孩》，都是在书写“警察属于人民”的历史叙事……



    恩格斯说：“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’；但是文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅，也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的，不是用强迫手段获得的，无可争辩的尊敬。后者是站在社会之中，而前者却不得不企图成为一种处于社会之外和社会之上的东西。”

    警察(police)一词有着“统治管辖”之意，这种统治管辖所依靠的强大的权威显然是以国家资源作为后盾的。强大的权威若想长久维系，有赖于权威运用的尺度和方向。尺度应当是法律，方向应当是关怀。警察权，说到底就是警察贯彻国家意志、实施法律的权力，包括行政权和司法权两大部分，它不仅负责落实政治日程，维护社会稳定，识别违法犯罪，而且频繁进入公众视野，广泛进行着自由裁量，深刻影响着公众生活。与之对应，公众对警察权的感受及其衍生的警民关系，既是国家治理效果的政治指标，也是警察权力的民意考评。

    “我在马路边，捡到一分钱，把它交到警察叔叔手里边。”一个小女孩纯真甜美的歌声，勾勒出一幅融洽的警民关系的画面，这歌声和画面曾经感动过无数国人，今天依然能够体会到它的温馨与和谐。潘振声先生1963年创作这首名为《一分钱》的儿歌时，警民关系正处于近乎理想的状态。而从影片《今天我休息》中的马天民，到纪录片中平壤街头的女交警，再到摄影家镜头前华盛顿街头的《警察与男孩》，都是在书写“警察属于人民”的历史叙事。

    社会和谐，本质上是人与人关系的和谐，是自由、宽松、安全的社会氛围。在法治观念不断深入人心的今天，警察权的行使，不仅要从自觉守法上取信于民，以符合法治的基本要义，而且要从感情上赢得公众的支持。为实现这些宏观目标，应当将在公众看得见的地方秉公执法、文明执勤。公众对警察权的感受，要从具体的警民接触中寻求答案。“路检”就是这种。

    路检是指警方随机进行的在道路上对车和人的拦检，或者在机场、车站和码头等处对人的身份查验，内容仅限于醉驾查处、要犯追缉和证件查验。路检直面公众，处于众目睽睽之下，是警察形象最真实的展示，因而也形成公众对警察权最切近的感受。同时，路检又是警务执法中真正的“特洛伊木马”，它外表看似普通，内中却暗含着巨大的权力能量，随时可以衍生盘问、留置、取缔、人身检查、物品搜查或扣押。

    本着“公众亲和感”这一思路，首先要考量的是路检在公众眼中的合法性与必要性。简言之，找出法律根据，规范拦检范围。道理在于，如果无端地启动路检，任意地拦截路人和车辆，漫无边际地盘问，随心所欲地翻检，那就很难得到公众认同，亲和感更是无从谈起。所以，先要解决路检的法律根据问题。

    细究起来，我国法律并无关于路检的专条规定，警察路检的权力是从《人民警察法》、《道路交通安全法》、《居民身份证法》的相关规定中推导出来的。路检权特殊情况下也来自行政指令，比如2008年奥运会之前和期间的北京外围路检。既然是一般情况下是推导出来的权力，路检权是否违背“法律明确授权原则”？应当说，路检虽无法律专条规定，但路检不仅客观存在，而且是警察兑现诸多法定权力的必要手段或者必经阶段。

    以《道路交通安全法》的规定为例，机动车上路行驶必须登记，悬挂号牌，放置检验合格标志、保险标志，随车携带行驶证、驾驶证并且按照准驾车型驾驶，必须系安全带，不得超员，更不得饮酒。为了落实这些规定，查处违法者，路检是警方必不可少的选择。再以《居民身份证法》第15条为例，警察遇有违法犯罪嫌疑人、依法实施现场管制、发生严重危害社会治安突发事件等情形，经出示执法证件，可以查验居民身份证。查验身份证，总须先让行人停下脚步，这就是路检。不难发现，基于上述任何一个理由，警察都可以启动路检，而且无需其他机关批准。理由上的充足与广泛，使得路检权可以自主、机动地行使，而又干预力极强。对这样一种警察权，实有必要从理由、对象、范围和方式上进行规制，也就是明确“为什么检、检谁、检什么、如何检”的执法规范。

    从公众角度说，启动路检需要理由；而这些理由在警方看来，则是它要达到的目的。一方面，目的引导手段，手段为目的服务，因而警方会根据路检的目的来确定路检的对象、范围和方式，比如检查醉驾，就不必要求出示驾照。另一方面，手段有自身的限制，不能为达到目的而不择手段，至少不应引起公众的不安。比如检查外埠机动车“进京证”，就不必要求打开汽车后备箱。手段和目的之间受比例原则的制约，也就是，目的越是重大，就越是可以增加手段的强度；高强度的手段决不可用于无关紧要的目的。比如《道路交通安全法》第69条规定，警察除依法执行紧急公务外，不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆。这里的“紧急公务”主要指追缉要犯，因而缉获违禁品理应在高速路服务区或者收费站进行。

    根据实际观察可知，警方路检的目的主要是查处醉驾与查验身份。查处醉驾的路检，其合法性与必要性是毋庸置疑的，尤其在“醉驾入刑”之后，警方的雷厉风行更是得到公众的赞许。所要面对的问题是：应否毫无例外地检测途经的每个驾驶者？不可以推定每个人都是违法者，因此，警方应当在经初步观察，从面色、呼吸、谈吐等方面判断有饮酒可能时，才应进入下一步的检测。这样分流路检对象，可以降低执法成本，同时不影响执法质量。

    警方的强制力度应否有个上限？醉驾入刑后，醉驾者一旦被查处，将会面临重大的利益损失，甚至失去公务员的工作。于是不免出现一些极端的情形，较为典型的是弃车逃跑和闭门拒检。在这两种情况下，警方一定要保持克制，尽力避免事态升级。弃车逃跑和闭门不出，其实是屈服的表示。国民已然认输，国家不可追求完胜。给脆弱的人性一个喘息的空间，可能是执法者最易触动人心的选择。可以设想，一群着装的警察围追堵截一个慌不择路的醉鬼，不仅极不雅观，而且非常危险。警察执法，不可不做风险评估。不计后果的执法，属于意气用事的情绪执法，应当尽力避免。

    追缉要犯的路检一般是在交通要道上，成本非常高昂，警方往往荷枪实弹，设置路障，拦检每个人、每辆车，查看后备箱，甚至要求车内的人下车接受检查。这种路检给公众造成的不便和惊恐是不言而喻的，因而要求路检警察即使遭遇公众的抵触以至抱怨，也要尽可能举止文明、态度平和，严格限制检查事项，以核对身份为要旨，不因被检查人的不良情绪而率性改变执法尺度。1829年大伦敦警察厅的《警察训令》说，警察“应该特别当心不要采取无聊的或不必要的干涉行动”，“没有什么东西比良好的情绪控制能力更加必不可少。永远不要为任何语言和威胁所激怒”。只要警方给予公众足够的尊重，绝大多数人对这种非常状态的路检还是理解、支持、配合的。

    根据《居民身份证法》第15条的规定：警察依法执行职务，经出示执法证件，可以在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所查验身份证。这项规定是2011年《居民身份证法》修订新增的内容。可以合理推知，法律增授警察这一权力，或者说警方说服立法者补充这项权力，一定是出于警务实践的需要。重要的目的在于拦截逃犯，或者在控制某种人员流动时掌握主动权；同时，在遇到公众质疑时能够拿出法律上的依据。
 

    （作者为中国社会科学院法学研究所研究员）

原文来源：中国社会科学网

（立法网  小蚕）