梁宏坤：立法中的利益博弈与公众参与

发布时间：2012-11-07 作者：

     在我国，私权利在公权力面前太弱小，弱就弱在参与制定法律政策的平台太小了。立法机关坚持扩大公众参与，就是为切实维护私权利设置一道“防火墙”。



    立法网实习记者 小蚕

    四川省人大法制委员会办公室梁宏坤撰文指出，公众参与立法是有效化解利益博弈的锐利武器。
 
    梁宏坤在文章中说，古今中外的法律在某种程度上讲，都是一种利益分配的规则，是利益的攸关方在立法过程中为争取自己更多的利益而博弈妥协的结果。彭真同志曾形象地讲“立法就是在矛盾焦点上砍一刀。”所谓矛盾的焦点，实际就是利益博弈。

我国立法中利益博弈现状

    梁文认为，经过30年改革开放，我国的社会结构深刻变化，社会阶层加速分化，社会关系深刻调整，社会利益趋向多元。尤其是市场经济中既得利益集团片面追求利益最大化，政府部门扩权逐利欲望趋强，公众权利意识逐渐觉醒，因而从立法观念调整，到权力界定、权利分配、经济利益确定，各方博弈日益复杂激烈。

    一是“公权力与公权力”之间的博弈。一项社会事务往往涉及政府多个部门管辖，部门之间的权利如何划分，常常是博弈的重点。从国家法律和地方性法规的制定情况看。大量的立法资源耗费在协调政府部门权利的划分上。

    二是“公权力与私权力”之间的博弈。比如，在城市拆迁中，地方政府与拆迁群众经过长期博弈，最终导致了国务院行政法规《城市房屋拆迁管理条例》终止，新的行政法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台。新条例把行政强拆置于非法地位是民众博弈的胜利，但准于司法强拆，又隐伏了围绕司法独立公正和“公共利益”真伪的新博弈。

    三是“私权利与私权利”之间的博弈。常常是一些具有高度组织化的、占有更多资本、人脉等资源的私权利一方主导立法参与的过程和结果。其间，尽管立法机关有补偿私权利另一方在博弈中处于弱势的自觉性，但因为它毕竟不是双方平等地位的博弈，他们的利益诉求还是难以在法律法规中得到应有的体现。

    梁文认为，随着我国经济社会的不断发展，参与博弈的主体日趋多元化，大量的利益或非利益主体卷入博弈之中，博弈将变得更加复杂，利益将更加难以调和。

有效破解利益博弈的根本途径在于公众参与立法

    梁宏坤认为，面对纷繁复杂的利益博弈，立法机关如何才能准确了解和把握各利益主体不同的诉求、心态及其变化，如何才能有效化解各种利益博弈，使出台的法律法规充分反映不同利益群体的利益和意志，保证社会认同，促进社会和谐，其根本途径就在于大力推进公众参与立法。
　　
    公众参与立法有利于科学配置政府部门之间的权利和责任。公民参与立法要求各部门把博弈理据公布天下，由公众参与判定是非曲直。任何部门的“小算盘”及其“理直气壮”的理由，都逃不过公众那雪亮的眼睛。有些问题难就难在把公众蒙在鼓里而暗箱操作，岂不知一旦晒在太阳下，人民群众自有公断。因而，公众参与立法有利于立法机关从实际出发，实事求是，有效配置各部门权力资源，保障法律法规的合理性、科学性和可行性。

    公众参与立法有利于防止公权力的扩张和滥用。美国约翰•克莱顿•托马斯(J•C•Thomas)分析认为，公众参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理，对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。在我国私权利在公权力面前太弱小，弱就弱在参与制定法律政策的平台太小了，立法机关坚持扩大公众参与，就是为切实维护私权利设置一道“防火墙”。在双方利益博弈的过程中，更广泛的听取公众及管理相对人私权利一方的意见和建议，便于公权力与私权利双方观点的交锋和沟通,有效化解各种矛盾，真正遏制公权力的扩张和滥用，保障法律法规科学公平。

    公众参与立法有利于公正平衡私权利之间的利益关系。人民是一个集体的概念，他们之间既有一致的利益，也存在利益的冲突与矛盾，空泛的谈论人民的权利没有意义。随着我国经济、社会阶级和思想意识的多样化发展，各种新的产权主体和利益主体不断涌现，要在立法中实现这些利益冲突的不同群体之间的利益平衡，只有为其提供一个相对平等的博弈平台，让各方广泛参与平等博弈，达到相互认知对方利益诉求的合理性而妥协让步定纷止争，实现利益的相对均衡。

公众参与的积极性比较低

    梁宏坤认为，当前我国公众参与立法活动存在的问题是，公众参与的积极性比较低。四川省人大常委会办公厅每年9月向社会公开征集立法选题和立法建议，从近3年收集的情况看，基本都稳定在60—70件，占全川人口的比例极低。从参与的人员看，95%是涉及自身利益的个人，其他公民鲜有参与。有关调查也显示，公众比较关注法律出台的占调查人数的25.3%，不太关注或不关注的占29.2%，对立法听证会、座谈会、征求意见会很少参与或从未参与的比重占97.5%。

公众参与的组织性比较差

    公众参与的组织性比较差，表现在参与的零星、随意和缺乏组织化上。尽管我国公众参与立法已有多年，但总的说有序参与的数量很少，质量不高。收集到的意志和建议也多为公民个人的一些感性表述，有不少还是信访问题。除了个别情况，很少有组织的参与，以社区、村民小组，包括一些行业协会的名义出现的几乎没有。出席听证会的民众代表，也往往各自为阵，很少达成共识，难以形成合力。

公众参与的利益性比较浓

    在社会上随机调查一位公民，是否愿意放下自己的事而去参与讨论立法，他们比较关心的是能得到什么好处，包括一些专家学者的参与，也需要一些利益的支撑。而且有的专家学者被一些行业集团所利用，为他们奔走呼号，甚至颠倒黑白，指鹿为马。因而，对于现代市场经济主体意识日趋浓厚的人们来说，只有当感到参与成本小于收益，或免于惩罚或使自己既得利益受损时，他们才会主动地积极地参与，利益驱动是公众参与的动力，公众参与立法会通过比较投入与产出的关系来决定是否自己参与的范围与形式。可见，利益群众的自利性从中发挥着重要作用。

公众参与的装饰性比较强

    在实践中，有的参与“门槛过高”，对参与者的知识水平、身份地位和表达能力有一些隐性的高要求；有的参与“门槛过窄”，只有部分有条件登陆网站、阅读党报、公报等媒体的公众了解有关信息，进行利益表达；有的参与“门槛过偏”，在参与者的选择确定上缺乏代表性，有利于达到自己目的的就请，不利的就不让参与；还有的参与“门槛单向”，只进不出，重收集轻反馈，把公民的意见仅仅作为拓宽思路、提高智慧的材料，对公民的意见采纳与否，缺乏具有足够说服力的解释回应机制。还有值得警惕的“假参与”，把公众参与用来装点门面，图形式、走过场，损害了公民参与的积极意义。

外国公众参与立法主要形式

    一是公投。就是将议会所通过的宪法或法律案交公民投票表决，以决定其应否成为宪法和法律。由于国家公民人数众多，不可能聚集起来讨论，但为了尊重公民的意志，设计了赞成和反对两种选择，让公民行使复决权。如：法国、意大利、丹麦、瑞士、爱尔兰等国家都建立了全民公决制度。其中瑞士使用得最多，也最成功。

    二是创制。就是规定公民达到法定人数，就有权提出关于宪法或法律的建议案。该项建议可直接交付公民公决。也可交议会审议。如果议会不予通过，也可再交全民公决。创制和复决旨在防止议会制定违反民意的法律和拒绝制定民意所要求的法律。世界上只有美国、西班牙、瑞士、意大利和古巴等少数国家的宪法制定了公民创制权。

    三是院外集团。就是一些利益集团为了自己的利益，在院外向议会或国会进行游说，施加影响，以伸张自己的利益。早在19世纪初，美国的一些利益集团就开始从事院外活动，被人们看做“是些心怀肮脏的人，他们泡在国会走廊里追逐国会议员，使用铜臭手段拉拢议员为他们效力”。但随着社会政治经济的发展，院外活动逐渐被人们所接受，并有了很大发展，产生了积极影响。它沟通了国会与社会各界的联系，给国会议员提供了立法所需要的有关资料和知识。它还可以帮助国会调理议程，监督法律的执行，等等。当前，利益集团已成为美国公众参与立法的重要组成部分，国会听证成了利益集团公开比武的擂台。

    四是立法听证。从国外立法实践看，立法听证制度是公众参与立法最为行之有效的形式。它是指立法机关为了收集或获得最新立法资料（信息），邀请政府官员、专家学者、当事人、与议案有关的利害关系人或有关议员到会陈述意见，为委员会审查议案提供依据和参考的一种立法制度。这种制度从英国传到美国，美国把它移植到立法和公共行政领域，作为增加立法和行使民主化、获取信息的重要方法。二次大战后，立法听证又传到日本和拉丁美洲的一些受美国法影响较大的国家。