张天科：浅谈如何把握好人大代表构成比例

发布时间：2021-05-31 作者：张天科

    根据选举法的规定和要求，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”
 

 
    根据选举法的规定和要求，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”


 
    那么，在这次全国县、乡两级人大代表换届选举工作的实践中，如何来落实适当增加基层代表数量，确保县乡两级人大代表的构成比例呢？下面，笔者结合选举法和县乡两级人大代表换届选举之实践，就此谈一粗浅之见。
 
    一、必须严格界定基层代表和工人、农民、知识分子和妇女代表的身份
 
     
    这里的“基层”，指的各种组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接。所谓“基层代表”，是指在工厂、商店、学校、机关、街道、社区、合作社、农场、乡、镇、村、人民解放军连队和其他基层单位中推荐出来的人大代表，普遍身处工作一线。
 
    这里的“工人”是指企业中层管理人员以下直接从事生产服务的人员；“农民”是指村委会主任及以下从事农、林、牧、渔、水生产的人员；“知识分子”是指从事教育、科研、卫生、文化等工作的专业技术人员。
 
    现在的问题在于不同级别和多重身份代表类别与结构的界定和确认。比如：乡镇党委书记身份的人大代表，如果作为全国人大代表，他就属于典型的基层人大代表，可以归属于农民代表，如果作为县乡两级人大代表，若将其归属于基层代表和农民代表显然不妥，将其归属于“官员”代表。
　

    再拿企业专业技术干部来说，具有干部和知识分子双重身份，若以企业管理工作为主，应归属于“官员”代表；若以专业技术劳动为主，应归属于知识分子代表。
　
 
    因此，基层代表以及工人、农民和知识分子代表的归类，不是绝对的，只是相对的。应分层次、分主次界定基层代表身份。

    但不管怎么分，工人代表就是厂矿企业一线工人。民营企业中长期从事技术劳动的农民工可以纳入工人代表之列，但民营企业主和临时工都不能纳入工人之列。农民代表就是实实在在的农民。可以包括外出农民工，和从事农业生产的农民，也可以包括村级自治组织成员（村委会主任、副主任等），但乡镇大小干部（包括村级党组织书记）不能纳入农民代表之列，民营企业主也不应列入农民代表之列。知识分子就是实实在在的一线专业技术人员。如乡村教师、医生和护士、一线农业专业技术人员等。要注意：公务员中的高学历人员不应纳入知识分子之列，在机关企事业单位中的领导者和管理者也不应纳入知识分子之列。

    当然，妇女、 非党人士、少数民族、归侨等则比较明确，在此不需要再作解释。

 

    二、代表名额分配要注意把握结构比例
 
    为了适当增加基层代表的数量，体现人大代表的广泛性，在确定县乡两级人大代表数额时，要明确结构比例要求，坚持“两升一降”和“两个不少于”的原则，注意增加第一线工农代表人数。即：基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升，妇女代表的比例要比上一届有所上升，党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所下降；非中共党员代表不少于35%，妇女代表候选人不少于25%，中共党员数不宜超过65％。
 
    县乡人大代表总名额确定后，县乡两级选举委员会根据本行政区域内城乡的人口状况和工人、农民、知识分子、干部、妇女、少数民族、归侨以及新经济成分等代表资源方面的情况，按照法定的代表名额分配原则，初步确定出各方面应选代表名额的预分方案，如干部代表选几名，妇女代表选几名，少数民族代表选几名，以及向各选区（乡、镇）具体代表名额分配的预分方案等，经与民主党派、人民团体等各方面协商，报县乡人大及其常委会审查同意后报同级委批准后，再由县乡选举委员会以正式文件通知的形式分配到县直单位和各乡(镇)，各乡镇再分配到各选区。
 
    县乡两级选举工作机构在分配代表名额的同时，要明确提出代表各种构成比例等要求。各选区照此完成选举任务。


 
    三、采用最小差额落实人大代表构成比例
 
    依据选举法相关条款之规定，县乡两级人大代表的选举，以选区为选举单位进行直接选举，每一选区最多只能选举3名代表；选举的法定差额为应选代表的三分之一至一倍。也就是说，某选区若应选1名代表，其代表候选人必须是2名（差额一倍）；某选区若选2名代表，其代表候选人一般是3名（差额二分之一）；某选区若选3名代表，其代表候选人一般是4名（差额三分之一）。也就是说，直接选举县乡两级人大代表，每一选区只要差额1名，就能实现最小差额选举。如果按法定最大差额确定代表候选人，应选2名的选区，其代表候选人可以是4名（差额一倍）；应选3名的选区，其代表候选人可以是6名（差额一倍）。这样按法定最大差额选举，显然对每一位代表候选人的当选几率会降低，也不利于保障当选的成功率，更难以落实代表的构成类型。
 
    按最小差额确定代表候选人，可以采取下列技巧来实现“两升一降”和“两个不少于”的目标：
 
    （一）若某选区需要产生1名妇女代表，其技巧是“双保险”。可推荐2名妇女代表候选人，纵然落选1名，也能确保1名妇女当选代表；如果2名妇女代表都当选，对代表构成比例目标的实现会更理想。其他构成，如工人、农民、知识分子、非中共、少数民族、归侨等，以此类推都能确保实现。   
 
    （二）若某选区需要产生1名非中共党员代表和1名妇女代表，其技巧是“一肩挑”。可推荐2名非中共党员（或民主党派）的妇女代表候选人，就能够确保实现；其他构成要求，如非中共党员和知识分子、农民和妇女等，以此类推都能确保实现。
 
    （三）推荐多重构成身份的代表候选人，更有助于代表构成比例的实现。如一些地方有意推荐“无（无党派，亦即非中共和民主党派）知（知识分子）少（少数民族）女（女性）”作为代表候选人，一旦当选就能够以一当四。
 
 

    原文标题：张天科：浅谈如何把握好人大代表构成比例
 
    原文来源：立法网微信公众号
 
    （立法网　张天科/文）