王晓 滕修福：地方组织法第六次修正：调整了国家机关正职差额选举原则

发布时间：2022-05-27 作者：王晓 滕修福

    今年3月11日，第十三届全国人大第五次会议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》，对地方组织法进行了一次较大程度的修正，自3月12日起施行。地方组织法第六次修正，就提名地方各级国家机关正职（包括设区的市级以上地方各级人大常委会秘书长，下同）候选人，在立法语境上进行了调整，有原则性变化。
 


    地方组织法第六次修正：调整了国家机关正职差额选举原则——兼谈“可以多一人”与“一般应多一人”之语意语境
 
    今年3月11日，第十三届全国人大第五次会议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》，对地方组织法进行了一次较大程度的修正，自3月12日起施行。地方组织法第六次修正，就提名地方各级国家机关正职（包括设区的市级以上地方各级人大常委会秘书长，下同）候选人，在立法语境上进行了调整，有原则性变化。

    原规定，地方各级“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”（第五次修正的地方组织法第二十二条第一款）依据这一规定，地方各级国家机关正职以实行差额选举为原则，即“候选人数一般应多一人”；以实行等额选举为例外，即“如果提名的候选人只有一人”。

    本次地方组织法修正，将“一般应多一人”改为“可以多一人”。即地方各级国家机关正职的“候选人数可以多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”（第二十七条第一款之规定）从字面上看，虽然只将“一般应”改为“可以”，只有两三个字；但是，带来的变化是原则性的。依据这一规定，差额选举不是“一般应”的原则性规定，而是“可以”差额或“可以”等额的选择性规定，即“如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”

    为什么要这样修改呢？王晨副委员长在作关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》的说明时，是这样解释的：“根据有关部门的意见和多年来的实际做法”。的确如此！近年来的选举实践中，少有出现过正职差额选举的现象。笔者认为，之所以这样修改，还有助于强化政治纪律和组织纪律。记得上世纪九十年代，一些地方代表联合提名候选人比较“活跃”，也曾出现过正职差额选举，或直接另选他人将正式候选人“挤掉”，这是一段难以忘却的“选举”。这期间，出现了一些非正常拉票贿选事件，诸如湖南衡阳破坏选举案、辽宁贿选案，教训深刻。

    本次地方组织法修正，是不是意味着以后地方各级国家机关正职就不再允许代表联合提名了呢？在今后的选举办法中，是不是就可以直接规定等额选举而不进行差额选举了呢？

    笔者认为，正职差额选举虽然不是一般性原则，但等额选举也不是原则选项；在选举办法中直接规定正职等额选举而不进行差额选举，有悖法律。

    从语意语境的角度，“可以多一人”与“一般应多一人”大不相同。“应”字本义一般认为是“理当如此”，就是“应当、应该”，“一般应”就是“一般应当、一般应该”，这是一般性的，带有必须的意思和立法语境；“一般应多一人”这是一般原则性的规定，只有在“提名的候选人只有一人”的特殊情况下，才可以例外进行“等额选举”。“可以”作为选择性助动词，具有“有权利这样做，也可以不这样做”的意思和立法语境；“可以多一人”这是选择性规定，也就是说，可以多一人差额选举，也可以等额选举；但是，等额选举不是必须的、绝对的选项。

    从立法修法的角度，没有剥夺代表联合提名权。新修正的地方组织法依然规定，地方各级国家机关领导人员和组成人员依然“由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。”（第二十六条第一款）“主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。”（第三款之规定）依法可见，大会主席团提名人选与代表联合提名人选的法律地位和相关要求是平等的、一致的。因此，“可以多一人”，意味着大会主席团和代表联合提名国家机关正职候选人，都是可以的；即便是只提一人，可以主席团不提而代表联合提名，也并不意味着代表联合提名权的丧失。

    从选举办法的角度，也不能剥夺代表联合提名权。在以往“一般应多一人”的立法规定下，地方各级人大选举办法依法是这样表述的：正职“候选人一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”如今在“可以多一人”的修法规定下，地方各级人大选举办法依法也应相应调整表述，即：正职“候选人可以多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”笔者认为，无论是在“一般应多一人”还是在“可以多一人”法律规定下，都不可以直接规定正职候选人只进行等额选举，而不进行差额选举；否则，这不仅会阻碍代表联合提名权的行使，也有悖差额选举的一般性原则。
 


    原文标题：王晓 滕修福：地方组织法第六次修正：调整了国家机关正职差额选举原则

    原文来源：立法网微信公众号
        
    （立法网　王晓 滕修福/文）