法律责任条文设定模式的选择

发布时间：2012-09-29 作者：

    目前我国法律责任条文的排列模式有集中和分散之分，表述模式也有行为叙述式、条(款)序对应式和综合表述式等之别。立法者应当根据不同排列和表述模式的特点，在坚持“便于查阅、适用”和“表述明确、凝练”两项原则的基础上予以准确运用。实现简洁的目标不以牺牲查阅和适用的方便为代价，力争“一阅则明”的效果也决不能以放弃简洁和凝练为手段。



    立法网实习记者  小蚕

    法律责任条文是行政执法和司法适用的直接依据。其设定模式的优劣，不仅左右法律责任文本的严谨、清晰和简洁程度，更关涉法律责任条文适用的准确性和便捷性。

    近日，上海交通大学凯原法学院徐向华、上海市人民政府法制办公室王晓妹在《法学》杂志上撰文，通过对我国法律责任条文设定模式的个案解剖和量化分析，在实证、自然地观察“实际存在的法”的基础上，客观、理性地阐释“应当存在的法”，分析不同设定模式的优劣以及适用场域，探讨“应然”的立法技术规范，以实现法律责任条文形式上的严谨简洁和适用中的准确便捷。

我国法律责任条文的排列模式

    徐文说，在立法技术中，法律责任条文的排列模式研究的是法律文本中“法律责任条款和义务性规范条款的排列关系”。在我国的立法实践中，排列模式不外乎“集中”和“分散”两大类。

    集中排列模式。以此模式排列的法律责任条文，与该规范性法律文件中的各项义务性行为条款相分离，集中于法律文本的某一部分。其中在法律条文数目较多并设置“章”之体例的规范性法律文件中，所有法律责任条文在单设的“法律责任”章中，集中排列于“附则”章之前；在法律条文数目较少且未设“章”的规范性法律文件中，法律责任条文通常以连续数条的方式，集中排列于该文件尾部的实施日等条文之前。前者如《行政许可法》。该法自第1章至第6章，分别规定了“总则”、“行政许可的设定”、“行政许可的实施机关”、“行政许可的实施程序”、“行政许可的费用”和“监督检查”。其中除“总则”之外，其他5章都设有义务性规范，然而，违反这些规范的11个责任条文，都被集中安排于第7章的“法律责任”之中。后者如《流动人口计划生育条例》。该条例共25条，未设“章”，其中第19条至第24条的连续6条为法律责任条款。

    分散排列模式。在此种排列模式下，无论规范性法律文件是否设置“章”的体例，相应的法律责任总在设定义务性行为规范的同一个条文中被同时表述，无论该义务性规范条文被安排在法律文本的哪个部分。如《北京市市容环境卫生条例》共设8章，77条。其中第3章至第7章共56个条文，每一条文均有义务性行为规范和法律责任两个部分组成。如其第66条规定：“设置建筑垃圾、渣土消纳场所的，应当向市政管理行政部门提出申请，经许可后，方可设置。违反规定的，责令改正，并处五千元以上一万元以下罚款。”又如，国务院《金融违法行为处罚办法》共31条，未设“章”。其中的第4条至第28条，不仅分别规定“金融机构不得虚假出资或者抽逃出资”、“金融机构不得超出中国人民银行批准的业务范围从事金融业务活动”等禁止性规范，而且在相应条文(甚至款、项)的后半部分，逐一设定了相应的法律责任。如第10条规定：“金融机构的代表机构不得经营金融业务。金融机构的代表机构经营金融业务的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款，没有违法所得的，处五万元以上三十万元以下的罚款。”

法律责任条文的表述模式

    徐文认为，法律责任条文的表述模式，是指集中排列的法律责任条文对“违法行为”与“法律后果”两个构成要素的处理方法。在我国立法实践中，依据集中排列的法律责任条文对违法行为的描述特点，法律责任条文表述模式大致可以划分为“行为叙述式”、“条(款)序对应式”、“综合表述式”和“笼统设定式”四种。

    行为叙述式。此模式表述为：违法的概括性规定(诸如“违反本法规定”)+具体的违法行为+法律责任。如国务院《娱乐场所管理条例》第41条规定：“违反本条例规定，以欺骗等不正当手段取得娱乐经营许可证的，由原发证机关撤销娱乐经营许可证。”

    在此表述模式中，根据法律责任条文中描述的具体违法行为，与该法律文本前文所规范的义务性行为是否具有对应性，该模式又可细分为“完全或基本复制型”和“全新设定型”。

    在“完全或基本复制型”的行为叙述式中，法律责任条文所描述的违法行为，完全或者部分复制同一法律文本中已表述的义务性行为。如《保险法》在第113条规定：“保险公司及其分支机构应当依法使用经营保险业务许可证，不得转让、出租、出借经营保险业务许可证”；第7章“法律责任”第170条规定：“违反本法规定，转让、出租、出借业务许可证的，由保险监督管理机构处一万元以上十万元以下的罚款……”可见，该法第170条所描述的违法行为“基本复制”了第113条中设定的义务性行为。

    在“全新设定型”的行为叙述式中，法律责任条文描述的违法行为，在同一法律文本的其他条文中并无相对应的义务性规范。换言之，在以此种方式表述法律责任条文的法律文本中，在分则部分的其他各章设定义务性规范之后，又在集中排列的法律责任部分设定了新的义务性行为。如国务院《棉花质量监督管理条例》，在第2章“棉花质量义务”和第3章“棉花质量监督”中，设定了众多项义务性规范之后，又在第4章“罚则”的第28条，对“棉花经营者隐匿、转移、损毁被棉花质量监督机构查封、扣押的物品的”这一尚未见之于其他各章的“新”的义务性行为，设定了“由棉花质量监督机构处被隐匿、转移、损毁物品货值金额2倍以上5倍以下的罚款”的法律责任。

    条(款)序对应式。此模式通常有两种具体表述方法：或“违反(某规范性法律文件)的条(款/项)序+法律责任”，或“违反(某规范性法律文件)的条(款/项)序+违法结果或违法情节+法律责任”。前者如公安部《保安培训机构管理办法》第34条第1款规定：“保安培训机构违反本办法第十条、第十五条或者第二十条规定的，由设区的市级人民政府公安机关处以五千元以上三万元以下罚款”；后者如国家广播电影电视总局《广播电视广告播出管理办法》第40条规定：“违反本办法第八条、第九条的规定……情节严重的，由原发证机关吊销《广播电视频道许可证》、《广播电视播出机构许可证》。”

    综合表述式。此模式结合了“条(款)序对应式”与“行为叙述式”，将法律责任条文综合表述为：违反(某规范性法律文件)的条(款/项)序+具体违法行为的描述+法律责任。如《水污染防治法》在第6章“法律责任”第51条规定：“违反本法第二十三条规定，建设无水污染防治措施的小型企业，严重污染水环境的，由所在地的市、县人民政府或者上级人民政府责令关闭。”该法律责任条文的特点是，在明确了被违反的法律条文数后，以“建设无水污染防治措施的小型企业，严重污染水环境的”的文字“基本重复”了该法第23条的禁令，即“国家禁止新建无水污染防治措施的小型化学制纸浆、印染、染料、制革、电镀、炼油、农药以及其他严重污染水环境的企业”。

    笼统设定式。此模式简单表述为：违法的概括性规定+法律责任。如文化部《博物馆管理办法》第31条第1款规定：“博物馆违反本办法规定，情节严重的，由所在地省级文物行政部门撤销审核同意意见，由相关行政部门撤销博物馆法人资格。”

易读、易懂、易操作：法律责仼准确适用的三大要件

    徐文认为，“法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。”＂易读、易懂、易操作”，应是法的有效实现以及法律责任准确适用的三大要件。立法者应当根据不同排列和表述模式的优劣和特点，在同时坚持“便于查阅、适用”和“表述明确、凝练”两项原则的基础上，予以准确适用。

“各尽其用”地运用集中和分散的排列模式

    徐文指出，方便查阅和适用，是选择法律责任条文排列模式的首要标准，最好达到“一阅则明”，无须查阅者反复对证。不同排列模式的适用，也应当服务于行文的简明扼要。既避免表述重复、条文“膨胀”，更力戒内容矛盾。当然，实现简洁的目标，不以牺牲查阅和适用的方便为代价；力争“一阅则明”的效果，也决不能以放弃简洁、凝练为手段。因此，就满足上述两项原则而言，法律责任的分散和集中排列模式并无绝对的优劣之分。采取何种方式，必须取决于拟设定法律责任的违法行为和责任种类的多寡，也取决于这些违法行为以及相应责任的可归纳性。

分散排列模式有自身的技术优势

    在立法技术上，法律责任的分散排列模式有其自身的技术优势和适用范围。由于这种模式可以使得法律规范的两项构成要素(“行为模式”与“法律后果”)方便而且严谨地在一个法律规范内“完整”体现，因此，在法律文本较长、需设定法律责任的违法行为和责任种类各不相同且不宜合并表述的情况下，这种将“行为模式”与“法律后果”紧密“粘合”并直观呈现的排列模式，无疑更有利于法律文本自身的简洁和凝练，并清晰展示法律责任与义务性行为的对应关系，也更便于受众对具有稳固因果关联的“行为模式”和“法律后果”的清晰解读和准确理解。 反之、在专门的“法律责任”章中或者因不单设“法律责任”章而将法律责任条文连续排列时，往往不得不累赘地重复甚至欠严谨地“微调”同一法律文本中各义务性条文已描述的“行为模式”，从而损及规范性法律文件的结构凝练和内容一致。

通过合并同类项实现条文的简洁凝练

    在法律文本不长、需设定法律责任的违法行为和责任种类较少并适合合并表述的情况下，采用集中排列的模式同样可以通过合并同类项，以实现法律文本的简洁和凝练。因此，集中排列模式在我国中央和地方立法实践中的广泛运用，与其说是立法者对该模式的“青睐”，毋宁说是法律责任种类的趋同和科以责任之违法行为危害的相当，促使立法者选择此模式，以实现形式上的“经济”。

集中排列模式应警惕运用中的过大“惯性”

    徐文认为，尽管集中排列模式的广泛使用在我国有其特定的现实需求，然而，立法实践中仍应警惕运用中的过大“惯性”，避免将更适宜采用分散排列模式的法律责任予以集中排列。如《棉花质量监督管理条例》第4章“罚则”部分设定的所有条款，几乎都对应着不同的义务性条文。若采用分散排列方式，无疑将更有利于增强文本的简洁度。同时，也将更便于凸显责任与义务的一一对应。

高度重视“归类＂技术的运用

    在技术规范上，为了确保表述的简洁，立法者在集中排列法律责任条文时，应当高度重视“归类”技术的运用。

    以责任内容为归类标准，将适用相同责任的若干个违法行为予以归并。如《上海市保护电力设施和维护用电秩序规定》第20条规定：“单位违反本规定第十五条第一项、第二项、第三项规定，或者个人违反本规定第十五条第一项、第二项、第三项、第四项规定，扰乱用电秩序的，由市或者区县电力行政管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处以一千元以上一万元以下的罚款”；

    以执法主体为归类标准，将同一执法主体执行的若干行政责任予以归并。如《防治船舶污染海洋环境管理条例》(国务院2009年9月2日通过)第65条规定：“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由海事管理机构处二万元以上十万元以下的罚款：(一)载运污染危害性货物的船舶不符合污染危害性货物适载要求的；(二)载运污染危害性货物的船舶未在具有相应安全装卸和污染物处理能力的码头、装卸站进行装卸作业的……”

“繁简得当”地运用“条(款)序对应”的表述模式

    徐文认为，“条(款)序对应式”的运用，既要防止“过繁”，又要避免“苟简”。

    当每条法律责任条文仅针对一项义务性行为或者一个义务性条文时，应当避免适用“条(款)序对应式”而直接采取分散排列模式，以“去繁就简”，确保简洁和直观。这是因为“条(款)序对应式”的特长，是法律责任与义务性行为的对应关系非常清晰鲜明，不仅行文简洁精练，而且内容严谨一致。然而，其最明显的缺陷便是往返查阅相关义务性条文和法律责任条文所导致的不便。正由于此模式并不直接描述违法行为，而是借助义务性条文条款项序数的引用来指代相应的违法行为，因此，查阅者必须往返查对义务性条文(即法律责任条文中表述的“违反本法(条例等)第×条”所指向的条文)和法律责任条文之后，方能全面了解违法行为及其对应的法律责任。

    “条(款)序对应式”的表述方式，仅仅适用于对违反多个条款规定的数个不同的违法行为(而且这些违法行为难以归纳表述)予以同一种或者同几种法律责任的情形。反之，这种模式的表述优势将被“浪费”，劣势将被放大。如农业部《蚕种管理办法》第5章“罚则”部分，大多数运用“条(款)序对应式”的处罚条文，均只对应一项义务性行为或者一个义务性条文。这就难免条文表述的繁复、条文数量的“膨胀”。若改用分散排列式，应可取得更为理想的设计效果。

    当法律责任的承担应当视主观状态、违法后果等情节因素而相异时，引述义务性规定的条款项序号之后应当避免疏漏必要的违法情节，以确保法律责任设计的周全。如《民用航空空中交通管制员执照管理规则》在运用“条(款)序对应式”表述第34条时，就关注到了情节的设计。该条规定：“对违反本规则第八条规定的持照人……给予警告，情节严重的，处以人民币200元以上1000元以下罚款，或暂时停止持照人行使执照权利3至6个月。”

“行为叙述式”表述模式的三大弊端

    实证数据显示，“行为叙述式”是立法者首选的法律责任表述模式。这或许在相当大的程度上表明，在多数立法者看来，较之形式上的简练，“方便易读”的立法技术价值似乎更为重要。然而，以“行为叙述式”来兑现“易读易懂”的同时，可能会相对忽视文本的简洁凝练和规范的严谨一致。

    “行为叙述式”运用于集中排列法律责任条文的法律文本中的最大优势是，方便受众在一个法律条文中直观地了解法律责任所针对的违法行为，不必再查阅同一文本在该条文之前已设定的义务性规范。然而，由于此类模式对违法行为的描述无外乎是对同一文本中已设定的义务性行为的“反向复制”(即完全复制型)或“略加变通”(即基本复制型)，甚至设定新的违法行为(即全新设定型)，因而三大弊端在所难免。

    弊端之一，就完全复制型的违法行为叙述式而言，照抄前文势必导致累赘、不简洁，尤其对设定义务性规范较多的规范性法律文件而言，更易导致文本冗长。为避免这一缺陷，《上海市市容环境卫生管理条例》的探索非常有益。在该条例草案稿中，法律责任不仅单独设章，而且以“行为叙述式”表述，几十条法律责任条文占据了全文逾五分之二的篇幅。正式通过的条例为了实现“表述清晰，方便市民守法和管理者执法”的宗旨，改变了上述体例，不再单列法律责任章，并在见之于其他各章的每项义务性规范之后直接表述了相应的法律责任。

    弊端之二，就基本复制型的违法行为叙述式而言，变动前文势必违背严谨一致性。既然法律责任条文在表述违法行为时对相应的义务性行为作了改动，即便是极其细微的改变，在同一部规范性法律文件中法不同文，可能引发车不同轨、量不同尺，可能导致各利益主体对某一行为违法与否的判定陷入纷争，而且义务性条文也可能沦为虚设，让守法者莫衷一是而让违法者有机可乘。此外，行政执法和司法适用，也可能因所依之据自身未能坚守“同一律”而失当裁量。如《上海市供水管理条例》在第21条第1款，对单位和个人设定了“不得擅自改装、迁移或者拆除原水供水、公共供水设施”的禁止性规范之后，却在“法律责任”章的第41条第1款第4项中对“擅自改装、迁移、拆除供水设施”行为追究“责令其限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款”等法律责任。显然，前一条款所禁止的仅仅是对“原水供水、公共供水设施”的擅自改装、迁移或者拆除，而法律责任的追究则似乎扩大至对“(所有)供水设施”的擅自改装、迁移、拆除。

    弊端之三，就全新设定型的违法行为叙述式而言，先分章设定义务性行为规范，再单独设定法律责任章的体例被部分打乱。更关键的是，“无义务则无责任”的法制原则，将受到冲击乃至“颠覆”。“法律责任的概念是与法律义务相关联的概念，一个人在法律上对一定行为负责，或者他在此承担法律责任，意思就是，如果作相反的行为，他应受制裁。”一旦这种法律责任条文，对同一法律文本在其他各章未加以规范的义务设定法律责任，那么，暂且不论其会误导尚未仔细阅读全文的受众，至少法律规范本身便存在“义务行为模式”和“法律责任”结构关系上的严重“畸形”。如《上海市华侨捐赠条例》在第5章“法律责任”的第25条“严肃”地规定，“挪用、侵占、贪污、盗窃捐赠款物，假借华侨捐赠逃税、走私或进行其他违法活动的，由有关部门依法处理”，但在其第4章“受赠管理”或者分则的其他章节中却从未设定与此相关的义务性规范。