曲相霏：修法 让农民在农地上建设城市

发布时间：2013-07-24 作者：

    城镇化过程中如果转换思路，不征收土地，把政府人为制造的城镇化转变为农民自发演进形成的城镇化，从而把征地缩小到最小，把政府要解决的人的发展权问题缩小到最小，岂不是政府高兴，农民也高兴……



    中国社会科学院国际法所副研究员曲相霏撰文说，应修改宪法，建设城市与土地所有制脱钩，让农民也可以在农地上建设城市。当然，这需要严格、科学的规划。

    曲相霏说，这一届政府把城镇化作为拉动经济的一个增长点。城镇化就一定要征收土地，要让大家愿意，需要让那些被征收土地的人有发展权，日子能过得比有土地时还好。城镇化过程中，政府的压力相当大。

    如果转换思路，不征收土地，也就是说把政府需要承担的人的发展权，转化成为农民本来可以拥有的土地发展权，把政府人为制造的城镇化转变为农民自发演进形成的城镇化，从而把征地缩小到最小，把政府要解决的人的发展权问题缩小到最小，岂不是政府高兴，农民也高兴？

    宪法第十条“城市的土地属于国家所有”这一法条，成为目前城镇化剥夺农民发展权、增加政府柴米油盐负担的一个瓶颈问题，到了解决这个问题的时候了。目前解决这个问题有两个途径：一是修宪，二是释宪。

    修宪现在很难行得通，原因有三：一是很难说动相关者去修改宪法；二是目前有个弥漫在宪法学者心中的情结：宪政就要尊重宪法，不能轻易修改宪法，宪法要有稳定性，因此要通过解释宪法而不是修改宪法来推动事情的解决；三是程雪阳谈到的，一个宪法学者轻易呼吁修宪，仿佛要被开除法律界学籍了。

    因为有难处，解释宪法成为一个选择，怎么解释能够保障农民的开发权？有两个方案，一个是程雪阳提出来的“可以论”，很好，很大胆，很有创新，如果真能这么解释成功，就解决了一个大问题，不用动宪法条文，也不用跨越那么多障碍。但也有一个担心：如果解释为“城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有”，这个方法是不是可以推广到对其他法律条文的解释？比如一对夫妻只生一个孩子，是否可以解释为一对夫妻可以只生一个孩子，也可以不只生一个孩子？我有这种担心。当然，希望能随着时间推移通过某种方式接受“可以论”。

    第二个方式：虚实论，把所有权虚化，把使用权实化。“可以论”没有改变权利的内容结构，只改变了权利的主体；后一种方式不改变权利的主体，但改变了权利的结构，对所有权和使用权的内容做了非常大的变更，这两种方式都是“偷梁换柱”来解释宪法。

    “虚实论”的难点在于：怎么把所有权做虚？现在很难根据宪法这一条把1982年以后或从今往后的集体土地转变成国有土地，很难，必须要经过一个转换的过程。比如转换时，所有权拿回去了要不要给予补偿？所有权拿回去做虚后再向使用权征收，对使用权的征收和原来带使用权一块征收时，补偿标准应该是怎样？

    拥有所有权时征收很容易，农民没有所有权，只有使用权，政府征收是否更容易？政府拿回自己的土地更容易。

    作为一个法律学者，我希望能够通过解释的方式跨越这个障碍。不过，很难跨越，怎么办？要回到前面：修改宪法，建设城市与土地所有制脱钩，让农民也可以在农地上建设城市。当然这需要严格、科学的规划。

    有人说：如果农民一窝蜂地种城市，怎么办？我们总是对农民不放心，有时因为对他们不放心，所以他们的能力永远得不到发展，这何谈保障农民的发展权？



原文标题：修法，让农民自己造城

原文来源：南方周末

（立法网  小蚕/摘编）