于浩：司法解释的“前世今生”

发布时间：2013-06-21 作者：

    全国人大常委会委员审议认为，司法解释过多过滥、司法解释违背立法原意、司法解释越位行使立法权和解释权是“两高”司法解释存在的三大问题。只有提高立法质量 ，司法解释才能“深度瘦身”。



过去的30多年间立法机关立法任务繁重 很难抽出精力加强立法解释

    中国作为一个13亿多人口的大国，各地区实际情况千差万别，发生的案件也是错综复杂，这就使得法官、检察官运用法律中一个条款或是若干条款对案件进行判决时往往难以决断。除去国情因素外，在形成中国特色社会主义法律体系这一漫长过程的早期，由于立法不健全及一些基本法律的缺失，特别是当时立法秉承“宜粗不宜细”的原则，使得一些法律条文过于原则、抽象甚至含糊，给两院适用法律造成了很大的困难。此外，过去的30多年间，由于立法机关立法任务繁重，很难抽出精力加强立法解释。

    面对这些状况，两高或联合、或自行发布了内容丰富、涉及面广泛的司法解释，不仅填补了一些法律存在的问题，而且为法官、检察官裁判案件提供了更为具体、明确的规则依据。

    尽管司法解释已经被司法机关广泛运用，但“什么是司法解释？司法解释的作用是什么？立法和法律解释权限在全国人大，司法解释的权限是什么？这次全国人大和两高花费很大精力进行司法解释清理，是否会形成清理的常态化？”等等问题，在十二届全国人大常委会第二次会议上，委员们审议全国人大常委会法工委关于司法解释集中清理工作情况的报告时仍被反复提及。

司法解释的应运而生是因为法律所调整的社会关系是发展的

    司法解释是最高人民法院、最高人民检察院作出的在审判、检察工作中具体应用法律问题的解释，是保障两院严格执法的手段之一。它的应运而生是因为法律所调整的社会关系是发展的，即使在一个静态的社会中，也不可能创造出能预料到一切可能的争议并预先加以解决的永恒不变的法律。

    到目前为止，两高发布的现行有效的规范性文件共4200多件，其中两高联合发布的200多件，最高人民法院单独发布的3600多件，最高人民检察院单独发布的400多件。自1994年以来，最高人民法院单独废止了7批共167件司法解释，会同最高人民检察院废止了2批共41件联合发布的司法解释；最高人民检察院于1993年以来，共废止了3批209件司法解释。

解决司法解释中存在的问题 维护国家法制统一 十分必要

    目前，随着经济社会的发展和立法本身的不断完善，一些司法解释也存在与法律规定不一致、司法解释之间不协调以及司法解释形式不规范等问题。尤其是在中国特色社会主义法律体系已经形成，依法治国全面推进的新形势下，通过司法解释集中清理，解决司法解释中存在的问题，保证法律正确实施，维护国家法制统一，十分必要。

    “根据党的十五大提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，第十一届全国人大常委会相继完成了法律清理、督促指导行政法规和地方性法规的清理工作。在部署2011年立法工作时，常委会明确提出在完成法律法规清理工作的基础上，重点督促和指导最高人民法院、最高人民检察院对现行司法解释和具有司法解释性质的其他规范性文件进行集中清理。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰说，2011年上半年，法制工作委员会对最高人民法院、最高人民检察院自建国以来制定的现行有效的司法解释和司法解释性质文件的基本情况进行了研究，并与两高在工作层面多次进行沟通协商，就司法解释集中清理工作涉及的主要问题达成共识。

    据信春鹰介绍，清理工作按照司法解释和司法解释性质文件的发布时期，分为1949年至1979年底、1980年至1997年6月30日、1997年7月1日至2011年底三个时段进行。对每个时段的司法解释和司法解释性质文件先进行收集、梳理，经过认真研究并征求各方面意见后，逐件提出拟保留、修改或者废止的清理意见。

司法解释过多过滥

    在审议司法解释清理报告时，委员们审议的焦点主要集中在三点：一是司法解释过多过滥。例如，根据法院组织法和全国人大常委会关于加强司法解释工作的决议，司法解释应是针对具体适用法律作出的解释，即在适用法律时出现疑问、争议、异议时，才进行司法解释，法律已有明确规定时应当遵照法律执行，无须进行司法解释。但一些司法解释在法律已作明确规定时，再次予以规定。比如，高法关于适用民事诉讼法执行程序若干问题的解释第6条关于当事人、利害关系人申请复议应当采取书面形式的规定，即是对民事诉讼法第202条关于当事人、利害关系人可以提出书面异议规定的重复。这不仅导致司法解释的数量大大多于法律的数量。从1979年至今，包括宪法、宪法修正案、法律、法律解释和有关法律问题的决定在内，全国人大及其常委会通过的数量为638件，两高通过的司法解释和其他相关文件则多达4000余件，导致了司法解释条款繁多。例如，民法通则共156条，高法关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（修改稿）共230条；刑事诉讼法共290条，高法2012年发布的关于适用刑事诉讼法的解释共548条。

司法解释违背立法原意

    作为具体适用法律的司法解释，应遵从法律文本或者立法原意，但有的司法解释却与法律文本或者立法原意相抵触。例如，高法关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释规定，个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的，应认定为刑法第336条规定的“未取得医生执业资格的人非法行医”。但这与刑法第336条明确规定“未取得医生执业资格的人非法行医”的情形不符。

司法解释越位行使立法权和解释权

    司法解释应当遵从法律文本的权威，但有些司法解释往往对法律根本未予规定的事项作出补充规定，实际上越位行使了全国人大及其常委会的立法权。对一些本应由全国人大常委会进行立法解释的问题，超越法定权限自行作出了司法解释，使得司法解释与立法解释、行政解释性质混淆。

司法解释不能变成了“二次立法”

    “维护法制的统一，是为了法律的尊严和权威，说得再透一点，就是要消除司法权扩张，甚至侵害立法权的现象。当司法出现和立法的本意不一致的时候，法制的统一性就会受到破坏。尤其是在司法判决中，当法官把解释看得比法律更重要的时候，法律的权威实质是被削弱了。清理地方性法规、行政法规，包括清理司法解释，目的只有一个，就是为了维护法制的统一、尊严和权威。”

    全国人大常委会委员徐显明认为，这次清理对司法来说是一次难得的历史机会，可以借司法解释清理工作来使司法解释工作得到进一步规范。司法解释需要三个要素，即特殊案件的发生、下级法院向最高法院的提请、最高法院提出适用指导意见。这三者统一起来，才构成司法解释。现在的司法解释方式是出台一部法律后面跟一部司法解释，而且几乎成了定式。这已变成了“二次立法”！

    “我把这种方式称为‘立法式司法解释’。所以这次清理对人民法院和人民检察院来说是一次难得的纠偏机会，是规范和改进司法权特别是司法解释权正确行使的一次机会。我希望具有司法解释权的两高珍惜这次机会，借机推进一些自我规范、自我约束的制度，防止司法权滥用，为提高司法公信力作出新努力。”徐显明说。

集中清理司法解释的工作成效显著

    正是基于委员、代表和现实案件中不断反映出来的问题，经过近两年的认真工作，最高人民法院于2013年3月6日、最高人民检察院于2013年2月5日，分别向全国人大常委会提交了《最高人民法院关于司法解释集中清理工作情况的报告》和《最高人民检察院关于司法解释集中清理工作情况的报告》。最高人民法院梳理出单独和联合制发的现行有效的司法解释、司法解释性质文件以及其他规范性文件共计3351件。经研究确定纳入清理范围的1600件，其中确定废止的有715件，修改的有132件，保留的有753件。最高人民检察院梳理出单独和联合制发的现行有效的司法解释、司法解释性质文件以及其他规范性文件1000余件。经研究确定纳入清理范围的452件，其中确定废止的有102件，修改的有55件，保留的有221件，另外还有74件文件转由其他主办部门进行清理。

    对于确定废止的司法解释和司法解释性质文件，最高人民法院、最高人民检察院先后分三批单独或者联合发布废止决定：一是2012年8月，“两院”单独或者联合发布第一批废止决定，共废止159件司法解释和司法解释性质文件；二是2013年1月，“两院”单独或者联合发布第二批废止决定，共废止500件司法解释和司法解释性质文件；三是2013年4月，“两院”单独或者联合发布第三批废止决定，共废止96件司法解释和司法解释性质文件。对于确定需要修改的司法解释和司法解释性质文件，“两院”提出，这部分文件的修改工作，相当于重新制定司法解释，需要经过立项、论证、审（检）委会讨论等程序，需要有个过程。“两院”都表示，将抓紧对这部分司法解释和司法解释性质文件开展修改工作。

    从总体上看，经过这次集中清理，基本解决了现行司法解释和具有司法解释性质的其他规范性文件中存在的与法律规定不一致、相互之间不协调以及形式不规范的问题。清理工作成效显著。

地方“两院”一律不得制定在本辖区普遍适用的司法解释性质文件

    根据《司法解释集中清理工作会议纪要》的要求，2012年1月18日，最高人民法院、最高人民检察院还联合发布《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，重申地方“两院”一律不得制定在本辖区普遍适用的司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引，要求地方“两院”对已制定的司法解释性质文件进行自行清理。

只有提高立法质量 司法解释才能“深度瘦身”

    这次司法解释集中清理涉及范围广，时间已经历时两年有余，全国人大常委会法工委建议最高人民法院、最高人民检察院在2014年年底以前完成修改工作，并将修改后的司法解释报送全国人大常委会备案。同时建议，确有必要制定司法解释的，应当严格依照立法原意，不得同法律规定相抵触。凡是法律有明确规定的，司法解释必须在法律规定的范围内进行，不得随意对法律规定作扩大或者限缩性解释；法律只有原则性规定的，司法解释必须符合立法原意和法律确定的原则；法律已经修改的，司法解释应当及时作出调整。司法解释之间应当协调衔接，不得互相矛盾；司法解释的制定程序和形式应当规范。

    但未来能否将司法解释清理工作常态化，形成根据法律制定、修改或者废止的新情况、新要求及时清理相关司法解释的工作机制，在全国人大常委会法工委的报告中虽有涉及，却未出作出具体的规定，令司法解释能否跟得上处于转型期中国的形势变化仍有待解决。“现在总的感觉是比较随意，什么时候想起来要清理，我们就开展一次清理，没有形成机制化。究竟应该多长时间清理一次，是五年清理一次，还是每年清理一次，应该有一个明确的规定。”全国人大常委会委员陈斯喜说。

    “司法解释的清理工作应该机制化、常态化。这次清理涉及数千件，跨度几十年，不仅工作任务庞大，更重要的是在清理之前，这些司法解释有些早已过时，有些互相矛盾。今后要建立一种机制，这个机制由全国人大常委会授权给司法机关作出规定，还是由司法机关自行作出规定，可以进一步商榷，但总之一定要有一个制度，以保证司法解释的清理工作及时、经常地进行。”曾是最高人民法院院长，现十二届全国人大常委会副委员长王胜俊对陈斯喜委员的发言也表示认同。他说：“现在形势发展得很快，变化很大，立法工作发展也很快，每次人大常委会会议都有一批法律修订工作。司法解释应该随着立法工作进展而进行，不能等到很长一个历史阶段回过头再进行清理，这样毫无疑问会影响国家法制的统一、影响法律的正确实施。”

    对于如何保证司法解释同法律原意保持一致，提高注重司法解释质量，王胜俊副委员长认为，一是更加广泛地听取社会意见，特别是要广泛地听取所涉及的群体和涉及的主管部门等方面的意见，使民主程序化、规范化，使司法解释真正能够符合实际、解决问题、具有针对性。二是司法解释必须符合立法的原意，不能任意解释，不能扩大解释，严格执行司法解释的备案审查制，请全国人大常委会有关部门把关、审查。第三，最高人民法院、最高人民检察院还要加强对地方各级法院和检察院规范性文件的监督。地方各级法院包括省高级法院没有司法解释权，但是对审判工作也要进行指导，要出台一些涉及审判工作的文件。它尽管不是司法解释，但是对审判工作具有重要的指导作用。既然有指导作用，就要依法，就要确保法律的正确实施，防止走偏方向。

    “十多年来，法律制定了很多，但老实说每一部法律都有它的瑕疵，有些是立法条件不成熟，有些是条件已经成熟，但是碍于部门之间的纷争和分歧，我们能够把握的、正确的法律条文在法律中不能写出来，导致原则性的条款和授权性的条款较多，法律可操作性比较弱。”全国人大常委会委员郑功成说，张德江委员长反复强调要提高立法质量，我深有感触。在中国特色社会主义法律体系形成之后的一个头等重要的任务就是要思考如何提高立法质量，只有质量高的法律才有权威性和严肃性，否则法律实施必然要大打折扣。因此，我们要多在立法质量和可操作性上下功夫，这样司法部门解释法律的空间就大大缩小了，甚至没有必要再进行解释。

    毫无疑问，司法解释在中国的法制建设中发挥了很大作用，今后司法解释能否走向“少而精”，不仅仅需要司法机关做好自身工作，更需要作为立法机关的全国人大不断提高立法质量。因为，全国人大及其常委会制定的法律质量越高、可操作性越强，司法解释就会越少，才能真正树立法律的权威。反之，法律制定的过于笼统、原则，司法解释就会越多，出现解释上的不一致也就在所难免。而提高立法质量，既是本届人大常委会任期内作出的郑重承诺，也是必须要完成的工作。



资料来源：中国人大

（立法网  小蚕）